Postanowienie TK z 30 listopada 2011 r., K 31/11

Wydany

30 listopada 2011 r.

Sąd

Trybunał Konstytucyjny

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2011 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:

Skład

Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak

Sentencja

110/9/A/2011

r.

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodniczący

Wojciech Hermeliński – sprawozdawca

Marek Zubik,

art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), z art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Uzasadnienie

I

Działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, grupa posłów na Sejm VI kadencji (dalej: wnioskodawca) wystąpiła 6 września 2011 r. (data wpływu: 7 września 2011 r.) do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: nowela ustawy o systemie oświaty z 2010 r.), z art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 oraz art. 32 Konstytucji.

Zakwestionowane przez wnioskodawcę regulacje dotyczą nowych zasad finansowania opieki przedszkolnej w przedszkolach publicznych, wprowadzonych od 1 września 2011 r. w związku z wejściem w życie noweli ustawy o systemie oświaty z 2010 r. Nowela ta wprowadziła (w miejsce dotychczasowych powszechnych opłat ryczałtowych), bezpłatną opiekę przedszkolną w wymiarze ustalonym przez organ prowadzący daną placówkę (nie krótszym niż 5 godzin – art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Równocześnie rodzice lub opiekunowie dzieci zostali obciążeni opłatami za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym poza bezpłatnymi godzinami, przy czym prawo określania wysokości opłat przyznano organom prowadzącym placówki (art. 14 ust. 5 pkt 1 tej ustawy).

Na wstępie wnioskodawca podkreślił, że (w jego opinii) stan prawny obowiązujący przed wejściem w życie noweli ustawy o systemie oświaty z 2010 r. był zgodny z Konstytucją, prawidłowy z legislacyjnego punktu widzenia i klarowny, o czym świadczy chociażby jednolite orzecznictwo sądowe.

Uzasadniając niezgodność zakwestionowanych regulacji z art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji, wnioskodawca podniósł, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego (na którą składają się nie tylko edukacja i wychowanie, lecz także opieka i zapewnienie bezpieczeństwa) stanowi konkretyzację konstytucyjnych obowiązków państwa wobec dzieci. Realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego powinna więc być bezpłatna, a odpłatne mogą być tylko zajęcia dodatkowe (np. języki obce lub nauka gry na instrumencie muzycznym). Tymczasem zakwestionowane przepisy nie tylko wprowadzają zasadę odpłatności realizacji podstawy programowej w wymiarze przekraczającym czas ustalony przez organ prowadzący placówkę (najczęściej: pięć godzin), ale także błędnie zakładają, że podstawa ta może zostać „zrealizowana” w określonym przedziale czasowym. Tymczasem takie jej elementy jak opieka czy zapewnienie bezpieczeństwa nie mogą być przerwane po pięciu godzinach pobytu dziecka w przedszkolu, lecz muszą być realizowane tak długo, jak dziecko przebywa w placówce.

Oceniając zaskarżone przepisy w kontekście art. 32 Konstytucji, wnioskodawca podkreślił, że powodują one uzależnienie realizacji postawy programowej od sytuacji finansowej rodziców lub opiekunów dziecka, a w rezultacie – „nierówność w ich dostępie do praw podmiotowych zapewnionych analizowanymi przepisami Konstytucji (…) oraz ustawy o systemie oświaty”. Jednocześnie ustawodawca zapewnia bezpłatną realizację tych samych usług w pełnym wymiarze czasowym w stosunku do dzieci w wieku szkolnym w świetlicach szkolnych (por. art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty), co nosi znamiona dyskryminacji.

Dodatkowo wnioskodawca zauważył, że wynikające z zakwestionowanych przepisów ograniczenie czasu „realizacji” bezpłatnej podstawy programowej jest sprzeczne zarówno z deklarowanym, jak i rzeczywistym ratio legis nowelizacji ustawy o systemie oświaty z 2010 r. Zapewnienie bezpłatnej opieki tylko przez krótki czas łączy się bowiem w sposób naturalny z koniecznością skrócenia czasu pracy rodzica lub opiekuna prawnego dziecka, co w dalszej perspektywie ma wpływ na wysokość jego wynagrodzenia i płaconych podatków.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane przez grupę posłów VI kadencji Sejmu, których mandaty wygasły 7 listopada 2011 r., tj. w przeddzień pierwszego posiedzenia Sejmu VII kadencji (por. art. 98 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji oraz postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu RP (M.P. Nr 95, poz. 960).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia z 21 listopada 2007 r., sygn.: K 6/07, K 12/07, K 23/06, K 34/07, K 36/07, U 3/07, U 7/07, U 8/07 – OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 140-148, 26 listopada 2007 r., sygn. U 4/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 149; 28 listopada 2007 r., sygn. K 41/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 151; 17 grudnia 2007 r., sygn. K 9/07 i K 24/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 166 i 164 oraz przywołane w nich liczne wcześniejsze orzeczenia), zakończenie kadencji Sejmu skutkuje wygaśnięciem indywidualnych i zbiorowych praw posłów, płynących ze sprawowania mandatu, co dotyczy także prawa do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy.

Utrata przez wnioskodawcę legitymacji czynnej powoduje konieczność umorzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny może bowiem jedynie rozpatrywać merytorycznie wnioski pochodzące od podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania (zarówno w chwili jego wszczęcia, jak i w chwili orzekania), nie ma natomiast możliwości działania z własnej inicjatywy.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Zdanie odrębne

sędziego TK Marka Zubika do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 31/11

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt K 31/11.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Zgadzam się z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w badanej sprawie. Podzielam zasadność umorzenia postępowania z uwagi na brak podmiotu legitymowanego do prowadzenia postępowania przed TK. Wniosek nie jest bowiem obecnie popierany przez grupę co najmniej 50 posłów.
2. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania zobowiązany jest zbadać, czy wniosek podmiotu zbiorowego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, ma wymagane konstytucyjnie poparcie co najmniej 50 posłów. Dopiero brak spełnienia tej przesłanki aktualizuje obowiązek umorzenia postępowania w sprawie.

Wygaśnięcie mandatów poselskich na skutek upływu kadencji Sejmu nie może być traktowane jako automatyczna podstawa umorzenia postępowania w badanej sprawie. Uprawnienie grupy co najmniej 50 posłów do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm nie zostało, na poziomie konstytucyjnym, powiązane z konkretną kadencją Sejmu. Jeżeli mimo zmiany kadencji liczba posłów popierających uprzednio złożony wniosek nadal byłaby wystarczająca do poparcia wniosku, w myśl art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, nie może dojść do umorzenia postępowania z powodu braku podmiotu legitymowanego do wszczęcia i prowadzenia sprawy przed TK. Inaczej rzecz ujmując, Trybunał zobowiązany jest każdorazowo zbadać, czy pod wnioskiem, mimo zmiany kadencji, nadal podpisanych jest co najmniej 50 posłów.

3. Przyjęcie odmiennego stanowiska nie jest uzasadnione ani celem postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, ani ekonomiką procesową. Biorąc m.in. pod uwagę czas postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym, uzależniałoby racjonalność występowania z wnioskami przez grupę parlamentarzystów od tego, czy skierują oni wniosek do Trybunału w ciągu kilkunastu pierwszych miesięcy po rozpoczęciu nowej kadencji izby. W przeciwnym wypadku, przy obecnym sposobie rozumienia przez TK skutków zakończenia kadencji Sejmu dla oceny istnienia wnioskodawcy, prawdopodobieństwo merytorycznego rozpoznania danego wniosku przez Trybunał maleje proporcjonalnie do upływu kadencji.
4. Dominującą, choć bynajmniej niejednolitą, praktykę Trybunału Konstytucyjnego w powyższym zakresie uważam za niewłaściwą przynajmniej od czasu odrzucenia przez ustrojodawcę konstrukcji przerwy międzykadencyjnej (1995 r.). Zgadzam się zatem z poglądem i praktyką Trybunału zastosowaną na tle sprawy o sygn. K 20/97 (OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 57). W postanowieniu z 12 listopada 1997 roku TK stwierdził, że „ze względu na brak przerwy między II a III kadencją można byłoby przyjąć ciągłość istnienia zbiorowego wnioskodawcy stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o TK z 1985 r. tylko w sytuacji, gdyby co najmniej 50 sygnatariuszy wniosku zostało wybranych na posłów III kadencji”, i umorzył postępowanie dopiero po stwierdzeniu braku dostatecznej liczby sygnatariuszy wniosku wybranych do Sejmu nowej kadencji.