Postanowienie Trybunału Konstytucyjnegoz 14 listopada 2017 r., sygn. akt P 13/17

Uzasadnienie

I 1

1. Sąd Rejonowy w Koninie – III Wydział Rodzinny i Nieletnich (dalej: sąd pytający) postanowieniem z 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt III Nsm 75/16) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy „brak właściwej regulacji prawnej w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149, poz. 887 ze zm.) [dalej:

u.w.r.s.p.z.] w zakresie, w jakim ustawa ta nie przewiduje wyjątkowo uzasadnionej możliwości powierzenia pełnienia funkcji spokrewnionej rodziny zastępczej osobie, która nie spełnia wszystkich przesłanek i wymagań przewidzianych w art. 42 tej ustawy, jeżeli za takim powierzeniem pieczy zastępczej przemawia dobro dziecka”, jest zgodny z art. 2, art. 32 oraz art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 3 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.; dalej: Konwencja).

1.1. Pytanie prawne zostało sformułowane w związku z toczącym się przed sądem pytającym postępowaniem, w toku którego uczestniczka postępowania złożyła wniosek o ustanowienie jej spokrewnioną rodziną zastępczą dla małoletniego chłopca.

Małoletni (urodzony w 2013 r.) pochodzi z nieformalnego związku syna uczestniczki postępowania. Rodzice małoletniego nie sprawują faktycznej opieki nad dzieckiem i nie dają gwarancji prawidłowego wykonywania władzy rodzicielskiej, oboje są osobami karanymi.

Opiekę nad małoletnim sprawuje uczestniczka postępowania – początkowo na podstawie oświadczenia potwierdzonego notarialnie, a następnie na podstawie postanowienia sądowego o zabezpieczeniu.

Uczestniczka postępowania była w przeszłości pozbawiona władzy rodzicielskiej, a także jest osobą dwukrotnie karaną.

Z materiału dowodowego zgromadzonego przez sąd pytający wynika, że uczestniczka postępowania daje obecnie rękojmię należytego wykonywania funkcji rodziny zastępczej dla małoletniego, który czuje z nią silną więź emocjonalną. Niepowierzenie uczestniczce postępowania rodzinnej pieczy zastępczej – przy braku innych osób, które mogłyby zostać ustanowione spokrewnioną rodziną zastępczą – skutkować będzie zaś umieszczeniem małoletniego w niezawodowej rodzinie zastępczej, z którą małoletni nigdy nie miał styczności, lub w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Ustanowienie uczestniczki postępowania spokrewnioną rodziną zastępczą byłoby zatem – w ocenie sądu pytającego – najlepszym rozwiązaniem z punktu widzenia dobra małoletniego.

6 7

1.2. Na tle opisanego stanu faktycznego, wątpliwości co do zgodności z art. 2, art. 32 i art. 72 Konstytucji oraz art. 3 Konwencji wzbudziła regulacja art. 42 u.w.r.s.p.z., który to przepis enumeratywnie wylicza warunki, które musi spełniać osoba ubiegająca się o powierzenie jej pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Zdaniem sądu pytającego, z powołanego przepisu wynika, że babka nie może zostać ustanowiona rodziną zastępczą dla swojego nieletniego wnuka, gdyż była pozbawiona władzy rodzicielskiej.

W ocenie sądu pytającego wykładnia literalna art. 42 u.w.r.s.p.z. „eliminuje z kandydatów na rodzinę zastępczą osoby, które nie spełniają wszystkich przewidzianych tam warunków, czyli nie spełniają choćby jednego. Przepis jest zbudowany w sposób modelowy, wzorcowy, sztywny, nieprzewidujący odstępstw od prezentowanych zasad, co w efekcie powoduje wykluczenie osoby, która nie jest «ideałem prawnym rodziny zastępczej», mimo, że jest najlepszym kandydatem na pełnienie tej funkcji z punktu widzenia dobra dziecka, jego emocjonalnych pragnień i przyzwyczajeń. (…) Skonstruowanie przepisu w sposób uwzględniający szczególne okoliczności, umożliwiające odstępstwo od prezentowanych zasad, wychodziłoby naprzeciw różnym scenariuszom życia, których nie da się przewidzieć”.

1. 2. W piśmie z 25 lipca 2017 r. (znak: III.7023.1.2017.LN) Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
2. 3. W piśmie z 7 sierpnia 2017 r. (sygn. akt PK VIII TK 62.2017) stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: uotpTK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
3. 4. W piśmie z 13 października 2017 r. (znak: BAS-WAKU-1447/17), w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, stanowisko zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

II 12

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. 1. Uwagi ogólne.
2. 1.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: uotpTK), pytanie prawne zawiera wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na nie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało zadane.
3. 1.2. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniał warunki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania pytania prawnego, tj. konieczność łącznego spełnienia trzech przesłanek: podmiotowej, przedmiotowej i funkcjonalnej (zob. szerzej np. postanowienie TK z 11 lutego 2015 r., sygn. P 44/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 21 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Ustalenia te zachowują aktualność również pod rządami uotpTK, gdyż są one determinowane treścią art. 193 Konstytucji (zob. postanowienie TK z 16 maja 2017 r., sygn. P 115/15, OTK ZU A/2017, poz. 44).

Z utrwalonego na gruncie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293), ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157) oraz obowiązującej uotpTK orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że pytanie prawne jest niedopuszczalne, jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą mogą być usunięte w drodze wykładni albo gdy w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy prawne lub akt normatywny (zob. np. postanowienia TK z: 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118; 27 lutego 2008 r., sygn. P 31/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 24 oraz 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52).

1. 2. Przedmiot i zakres pytania prawnego oraz wzorce kontroli.
2. 2.1. W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w Koninie (dalej: sąd pytający) – jak wynika w szczególności z uzasadnienia pytania prawnego – wskazał jako przedmiot kontroli cały art. 42 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, ze zm.; dalej: u.w.r.s.p.z.).

Zważywszy, że postępowanie przed sądem pytającym wszczęte zostało w 2016 r., a art. 42 u.w.r.s.p.z., od wejścia w życie tej ustawy, był dwukrotnie zmieniany (zob.: art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 619; art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1188), Trybunał wziął za punkt odniesienia przy orzekaniu brzmienie tego przepisu z tekstu jednolitego u.w.r.s.p.z. opublikowanego w Dz. U. z 2017 r. poz. 697. 20

Artykuł 42 u.w.r.s.p.z. stanowi:

21 „1. Pełnienie funkcji rodziny zastępczej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które:

1. 1) dają rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej;
2. 2) nie są i nie były pozbawione władzy rodzicielskiej, oraz władza rodzicielska nie jest im ograniczona ani zawieszona;
3. 3) wypełniają obowiązek alimentacyjny – w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do nich wynika z tytułu egzekucyjnego;
4. 4) nie są ograniczone w zdolności do czynności prawnych;
5. 5) są zdolne do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, co zostało potwierdzone:
6. a) zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej oraz 28
7. b) opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym;
8. 6) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
9. 7) zapewnią odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe umożliwiające dziecku zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, w tym:
10. a) rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego, 32
11. b) właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań, 33
12. c) wypoczynku i organizacji czasu wolnego.
13. 2. Pełnienie funkcji rodziny zastępczej niezawodowej lub zawodowej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które nie były skazane prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo.
14. 3. W przypadku rodziny zastępczej niezawodowej co najmniej jedna osoba tworząca tę rodzinę musi posiadać stałe źródło dochodów.
15. 4. Rodzina zastępcza oraz prowadzący rodzinny dom dziecka sprawujący pieczę zastępczą nad dzieckiem mogą czasowo, za zgodą sądu, sprawować pieczę zastępczą nad tym dzieckiem poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
16. 5. Sprawowanie pieczy zastępczej nad dzieckiem może być czasowo powierzone przez sąd rodzinie zastępczej lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka, którzy nie zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku gdy rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka sprawują pieczę zastępczą nad rodzeństwem tego dziecka.

38 5a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w ust. 4 i 5, sąd zasięga opinii właściwego starosty.

1. 6. Wydając opinie, o których mowa w ust. 5a, starosta bierze pod uwagę opinię organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, a także możliwość realizacji planu pomocy dziecku.

40 6a. Starosta może upoważnić kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie do wydawania opinii, o których mowa w ust. 5a.

1. 7. Okoliczności, o których mowa w ust. 1-3, ustala się na podstawie przeprowadzonej przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej analizy sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej”.
2. 2.2. Jak wynika z osnowy pytania prawnego oraz jego uzasadnienia, wątpliwości sądu pytającego budzi brak regulacji przewidującej odstępstwo od spełnienia wszystkich przesłanek i wymagań określonych w art. 42 u.w.r.s.p.z., gdy – wziąwszy pod uwagę całokształt konkrentej sprawy – za powierzeniem pieczy zastępczej przemawia dobro dziecka.
3. 2.3. Jako wzorce kontroli dla badanej regulacji sąd pytający powołał zasady: demoktratycznego państwa prawnego (wywodzoną z art. 2 Konstytucji), równości i zakazu dyskryminacji (wywodzoną z art. 32 Konstytucji) i ochrony praw dziecka (wywodzoną z art. 72 Konstytucji oraz z art. 3 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.; dalej: Konwencja).

1. 3. Problem wykładni art. 42 u.w.r.s.p.z.
2. 3.1. W swoim stanowisku Prokurator Generalny podniósł, że „[ś]ciśle literalna wykładnia zaskarżonego przepisu art. 42 [u.w.r.s.p.z.] (…) rzeczywiście prowadzi do wniosku, że funkcji rodziny zastępczej nie mogą pełnić osoby, które nie spełniają wszystkich wymienionych w tym przepisie wymagań. Poprzestanie na tej wykładni byłoby jednak właściwe wówczas, gdyby taki sam rezultat osiągnięty został w drodze zastosowania pozajęzykowych metod wykładni, w szczególności: funkcjonalnej i systemowej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego podkreślano, że przekroczenie granicy wykładni językowej jest dopuszczalne, w szczególności wówczas, gdy znajduje silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych”.

Odwołując się do art. 72 Konstytucji, a także standardów wynikających z Konwencji oraz Europejskiej konwencji o wykonywaniu praw dzieci, sporządzonej w Strasburgu dnia 25 stycznia 1996 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 107, poz. 1128) – w ocenie Prokuratora Generalnego – „ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej wykładni kwestionowanego przepisu art. 42 [u.w.r.s.p.z.] (…) nie jest wystarczające i zachodzi konieczność sięgmęcia po jego wykładnię funkcjonalną i systemową”. Podobną argumentację przedstawił też Marszałek Sejmu. Jako przykład obaj uczestniczy postępowania podali stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w postanowieniu z 24 listopada 2016 r. w sprawie II CA 1/16 (OSNC 2017, nr 78, poz. 90).

3.2. Zgodnie z tezą powołanego przez Prokuratora Generalnego oraz Marszałka Sejmu judykatu (nota bene wydanego w trybie art. 390 § 1 zdanie drugie in principio ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.): sąd orzekając o powierzeniu sprawowania pieczy zastępczej nad małoletnim dzieckiem uwzględnia przede wszystkim dobro i interesy dziecka, co w szczególnych okolicznościach może przemawiać za odstąpieniem od spełnienia przez kandydata do jej wykonywania wszystkich wymagań przewidzianych w art. 42 ust. 1 u.w.r.s.p.z.

Z uzasadnienia postanowienia w sprawie II CA 1/16 wynika, co następuje:

48 – po pierwsze – przewidziane w art. 42 u.w.r.s.p.z. wymagania dotyczą kandydata do pełnienia pieczy zastępczej, na co wskazują kolejne przepisy art. 43, art. 45 i art. 46 tej ustawy, traktujące o osobach ubiegających się o wpis do rejestru prowadzonego przez starostę osób zakwalifikowanych do pełnienia tej funkcji (art. 46 ust. 1 pkt 1). Z kolei art. 112 5 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) przewiduje, że sprawowanie pieczy zastępczej może być powierzone osobom, które już sprawują tę funkcję;

49 – po drugie – nie została odrębnie uregulowana sytuacja, w której piecza zastępcza jest faktycznie wykonywana przez osobę niespełniającą wszystkich wymagań, co doprowadziło do stabilizacji stosunków pomiędzy tą osobą a dzieckiem. Sytuacja taka wymaga zatem szczególnego potraktowania. Przepis art. 42 ust. 7 u.w.r.s.p.z. przewiduje, że okoliczności, o których mowa w ust. 1-3 tego artykułu, ustala się na podstawie przeprowadzonej przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej analizy sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Ogólne odesłanie do tej analizy przemawia za tym, że odnosi się ona tak do kandydata do pełnienia pieczy zastępczej, jak i do dziecka, które będzie podlegać tej pieczy;

50 – po trzecie – za koniecznością odstąpienia od wykładni literalnej art. 42 ust. 1 u.w.r.s.p.z. na rzecz wykładni funkcjonalnej i systemowej mogą przemawiać istotne względy konkrentej sprawy;

51 – po czwarte – orzeczenie powierzające sprawowanie pieczy zastępczej określonej osobie musi uwzględniać przede wszystkim dobro i interesy dziecka. Łączy się to z podstawową zasadą, na której oparte zostały wszelkie uregulowania prawne dotyczące spraw dziecka i rodziny, jak też ich wykładnia;

52 – po piąte – skoro nie ma definicji ustawowej zwrotu „dobro dziecka”, wypełnienie jego znaczenia powinno być dokonywane w konkretnych okolicznościach faktycznych, zwłaszcza gdy wskazują na zaistnienie sytuacji, w jakiej znalazło się dziecko, wymagającej ingerencji ze strony innych podmiotów, w tym także sądu. Wyszczególnić należy uprawnienie do ochrony życia i zdrowia oraz wszelkich działań ze strony innych, które powinny zapewnić warunki do m.in. spokoju, prawidłowego, niezakłóconego rozwoju, poszanowania godności i udziału w procesie decydowania o jego sytuacji.

1. 4. Konkluzja.
2. 4.1. Trybunał, wziąwszy pod uwagę powyższe, uznaje, że rozpatrywane pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej. Przyjmując interpretację art. 42 u.w.r.s.p.z., dokonaną przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 24 listopada 2016 r. w sprawie II CA 1/16, sąd pytający, kierując się dobrem i interesem dziecka, ma bowiem możliwość rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy – przy zastosowaniu ujęcia holistycznego tego przepisu (tj. biorąc pod uwagę także relewantne regulacje konstytucyjne i wiążące Rzeczpospolitą Polską normy prawa międzynarodowego) – bez konieczności uzyskania wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd pytający wskazał w uzasadnieniu swojego pytania prawnego, że wykładnia art. 42 u.w.r.s.p.z., dokonana w sprawie II CA 1/16, „nie jest wykładnią wiążącą, formalnie jest tylko dodatkowym argumentem w uzasadnieniu stanowiska sądu, która zawsze może zostać podważona”, a „powołanie się na orzecznictwo nie zawsze jest wystarczające”. Niemniej jednak w ocenie Trybunału okoliczność, że: po pierwsze – Sąd Najwyższy w tamtej sprawie odstąpił od podjęcia uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne przedstawione przez sąd drugiej instancji oraz przejął sprawę do rozpoznania i wydał orzeczenie co do meritum, po drugie – rola Sądu Najwyższego została określona przez ustrojodawcę w art. 183 ust. 1 Konstytucji, a po trzecie – orzecznictwo Sądu Najwyższego ma dla sądów niższych instancji walor „stabilizujący”, przemawia za tym (zwłaszcza w kontekście niniejszej sprawy), iż obawy sądu pytającego co do odstąpienia od literalnej wykładni art. 42 u.w.r.s.p.z. nie są zasadne.

Rolą wszystkich sądów jest wymierzanie sprawiedliwości, a funkcja ta polega przede wszystkim na uwzględnianiu konkretnych (nawet nietypowych) okoliczności przy orzekaniu. Tym samym sądy – biorąc pod uwagę określone wartości – mają konstytucyjny obowiązek wydania rozstrzygnięcia, uwzględniającego ustawę zasadniczą i przepisy prawa międzynarodowego.

1. 4.2. Ponadto należy też zwrócić uwagę, że ewentualny wyrok Trybunału w przedmiocie niekonstytucyjności art. 42 u.w.r.s.p.z.

dotyczyłby pominięcia prawodawczego (braku określonej regulacji prawnej); innymi słowy, orzeczenie takie rodziłoby li tylko obowiązek podjęcia stosownych działań legislacyjnych po stronie ustawodawcy, ale nie powodowałoby „uzupełnienia” badanego przepisu o dodatkową normę prawną. Oznacza to, że sąd pytający i tak samodzielnie musiałby dokonać stosownej wykładni art. 42 u.w.r.s.p.z. (uwzględniającej całokształt norm konstytucyjnych i prawnomiedzynarodowych) przy rozstrzyganiu zawisłej przed nim sprawy.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK – postanowił jak w sentencji.