Uzasadnienie
- 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 6 kwietnia 2021 r. (data nadania) Gmina Wolin (dalej:
skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła o zbadanie zgodności art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm.) „w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 sierpnia 2015 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2015 r. poz. 942), (…) w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje finansowanie przez gminę oświetlenia znajdujących się na terenie gminy części dróg krajowych, stanowiących drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebiegających poza granicami terenu zabudowy, które nie są przeznaczone do ruchu pieszych lub rowerów i nie stanowią dodatkowych jezdni obsługujących ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej”, z art. 2, art. 165 ust. 2, art. 163 w związku z art. 7, art. 166 ust. 1, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Postanowieniem z 29 lipca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 19 sierpnia 2021 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze z uwagi na brak legitymacji skarżącej do jej wniesienia.
3. W zażaleniu z 26 sierpnia 2021 r. (data nadania) skarżąca zarzuciła „naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji przez błędne przyjęcie, że jednostki samorządu terytorialnego nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych przypisanych podmiotom prywatnym i tym samym nie mogą korzystać ze skargi konstytucyjnej, a w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 4 pkt 3 [ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK)] przez błędne przyjęcie, że skarga konstytucyjna (…) jest oczywiście bezzasadna”.
Wniosła, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.t.p.TK, o rozpoznanie zażalenia w pełnym składzie Trybunału, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK o wyłączenie sędziego Andrzeja Zielonackiego od rozpoznania niniejszego zażalenia, a także o nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że niniejsza sprawa jest szczególnie zawiła z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wnoszenia skargi konstytucyjnej przez jednostki samorządu terytorialnego. Jej zdaniem kontynuowanie przez Trybunał zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nieaktualnej linii orzeczniczej, zgodnie z którą wystarczającym środkiem ochrony praw i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego jest procedura określona w art. 191 Konstytucji, a równoległe korzystanie przez takie jednostki z instytucji skargi konstytucyjnej jest niedopuszczalne, skutkuje nieuprawnionym zawężeniem zakresu stosowania art. 79 ust. 1 Konstytucji i uczynieniem z niego postanowienia o charakterze fasadowym.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Zażalenie rozpatrywane jest przez Trybunał w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c u.o.t.p.TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
- 2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie odniósł się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej o przekazanie zażalenia do rozpoznania pełnemu składowi Trybunału.
Zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.t.p.TK rozpoznanie skargi konstytucyjnej w pełnym składzie następuje w sprawach o szczególnej zawiłości, z inicjatywy Prezesa Trybunału, a także gdy z wnioskiem zwróci się skład orzekający wyznaczony do rozpoznania danej sprawy, albo w sprawach, w których szczególna zawiłość wiąże się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, a w szczególności gdy skład orzekający zamierza odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu wydanym w pełnym składzie. W niniejszej sprawie skład rozpatrujący zażalenie nie dopatrzył się istnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie. Z tego względu rozpoznaniem sprawy, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c u.o.t.p.TK, zajął się skład trzyosobowy.
3. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w zażaleniu Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a stanowisko skarżącej wyrażone w zażaleniu nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił stanowiska zaprezentowanego w sprawie o sygn. Ts 13/12 w wydanym w pełnym składzie postanowieniu Trybunału z 18 grudnia 2013 r. (OTK ZU nr IIB/2014, poz. 833; dalej:
postanowienie TK z 18 grudnia 2013 r.) i błędnie przyjął, że skarżąca jako jednostka samorządu terytorialnego nie jest adresatem uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych przypisanych podmiotom prywatnym, a przez to nie może korzystać ze skargi konstytucyjnej. Wskazała, że „jako podmiot publiczny może równocześnie korzystać z konstytucyjnych praw i wolności oraz związanych z nimi środków ochrony wówczas, gdy znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoby fizyczne i inne osoby prawne, a kwestionowany przez nią akt prawny dotyczy jej na identycznych zasadach, na jakich mógłby dotyczyć podmiotów prywatnych” (s. 9 zażalenia).
Trybunał przypomina, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy, w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji, w sprawowaniu władzy przez wykonywanie zadań publicznych. Odbywa się ono zarówno wtedy, gdy gmina przez swe organy działa władczo w sferze imperium, jak i wtedy, gdy działa w obrocie prawnym w sferze dominium. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego na mocy art. 165 Konstytucji osobowości prawnej oraz prawa własności i sądowej ochrony stanowi gwarancję dla prawidłowego wykonania zadań, o których mowa w powołanych wyżej przepisach Konstytucji. Występuje jednak istotna różnica między prawami jednostki, a prawami gminy. Jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych.
W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wyrażał pogląd, zgodnie z którym gmina jako osoba prawna prawa publicznego, sprawująca władzę publiczną w zakresie powierzonych jej zadań publicznych, nie jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw i z tego względu nie ma zdolności skargowej (zob. postanowienie pełnego składu TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60).
Mając powyższe na uwadze Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p.TK a contrario – postanawia jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 29 lipca 2021 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Zielonacki, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gminy Wolin w sprawie zgodności:
art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm.) „w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 sierpnia 2015 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2015 r. poz. 942), (…) w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje finansowanie przez gminę oświetlenia znajdujących się na terenie gminy części dróg krajowych, stanowiących drogi ekspresowe w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przebiegających poza granicami terenu zabudowy, które nie są przeznaczone do ruchu pieszych lub rowerów i nie stanowią dodatkowych jezdni obsługujących ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej”, z art. 2, art. 165 ust. 2, art. 163 w związku z art. 7, art. 166 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 6 kwietnia 2021 r. (data nadania) Gmina Wolin (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.
Sąd Okręgowy w Szczecinie wyrokiem z 19 listopada 2019 r. (sygn. akt I C 686/17) zasądził od skarżącej na rzecz Skarbu Państwa
- – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) kwotę 82 706,42 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Kwotę zasądzono tytułem zwrotu poniesionych przez GDDKiA, za okres od grudnia 2012 r. do sierpnia 2015 r., kosztów dystrybucji oraz dostawy energii elektrycznej do odcinka drogi krajowej znajdującej się na terenie Gminy Wolin, w ramach zrealizowanej przez GDDKiA inwestycji drogowej.
Sąd Apelacyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I ACa 288/20) częściowo uwzględnił apelację skarżącej od orzeczenia Sądu Okręgowego, zmieniając je w ten sposób, że zasądził na rzecz GDDKiA kwotę 81 701,94 zł i oddalił powództwo w pozostałym zakresie.
Skarżąca zakwestionowała art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm.) w brzmieniu, zgodnie z którym do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy. Jej zdaniem „[z]askarżony przepis w rozumieniu przyjętym przez sądy powszechne orzekające w sprawie zakończonej wydaniem prawomocnego wyroku stanowiącego podstawę do złożenia niniejszej skargi faktycznie ubezwłasnowolniał Gminę czyniąc z niej biernego płatnika zobowiązań zaciąganych przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych. Organ administracji publicznej najpierw zaprojektował – bez realnego udziału Gminy – węzeł drogowy na drodze ekspresowej, wyposażył go w punkty świetlne, zawarł umowy na dostawę energii elektrycznej i w końcu kosztami zużytej energii obciążył Gminę” (s. 12 skargi).
Skarżąca „nie mogła bowiem, inaczej niż w wypadku dróg gminnych, wyłączyć tam oświetlenia, ani ograniczyć jego natężenia. Kompetencje do zarządzania oświetleniem posiadał Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, a odpowiedzialność finansową za jego działania ponosiła wyłącznie Gmina” (s. 13 skargi).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Trybunał wydaje postanowienie o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdy spełnia ona określone przez prawo wymagania oraz gdy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK.
2. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia dopuszczalności skargi konstytucyjnej złożonej przez Gminę Wolin z punktu widzenia legitymacji gminy – jako jednostki samorządu terytorialnego – do wniesienia skargi.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w zakresie użytego w tym przepisie pojęcia „każdy” mieszczą się zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne tworzone przez osoby fizyczne w ramach korzystania z gwarantowanej konstytucyjnie wolności zrzeszania się. Jednakże osoby prawne mogą wnieść skargę konstytucyjną tylko wówczas, gdy mają zdolność bycia podmiotem wolności i praw konstytucyjnych, na których naruszenie się powołują, o ile zarzucają naruszenie praw lub wolności, z których istoty wynika, że są również do nich adresowane (zob. postanowienia TK z: 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60; 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25; 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298 i 18 marca 2010 r., sygn. Ts 163/09, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 126).
Jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, są wprawdzie osobami prawnymi, ale mają całkowicie odmienny charakter niż osoby prawne tworzone przez osoby fizyczne w ramach korzystania z gwarantowanej konstytucyjnie wolności zrzeszania się. O ich utworzeniu nie rozstrzyga bezpośrednio wola członków wspólnoty samorządowej (zob. powołane wyżej postanowienie TK z 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04), a podstawą przysługującej im osobowości prawnej jest przepis Konstytucji (art. 165 ust. 1 zdanie 1). Ustawodawca konstytucyjny powołał samorząd terytorialny do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej przez wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji. Dla realizacji tego właśnie celu przyznał jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną, która stanowi gwarancję prawidłowego wykonywania zadań publicznych, umożliwiając tym samym efektywne sprawowanie w powierzonym zakresie władzy publicznej.
Samorząd terytorialny stanowi zatem strukturę służebną wobec wspólnoty samorządowej, utworzoną w celu zaspokajania potrzeb tworzących ją mieszkańców oraz urzeczywistniania ich wolności i praw. Natomiast wolności i prawa konstytucyjne pełnią rolę ochronną i mają zapobiegać nadmiernej ingerencji organów władzy publicznej w sytuację jednostki. Wynika z tego, że jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, z natury rzeczy nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych przypisanych podmiotom prywatnym. Są one adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Tym samym nie mogą korzystać ze skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK z: 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04, 26 marca 2009 r., sygn. Ts 202/08, OTK ZU II/B/2014, poz. 768).
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK – postanowił, jak w sentencji.
POUCZENIE 13
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącej przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia.