Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 8 kwietnia 2021 r. (data nadania) R.M. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił o zbadanie zgodności § 26 ust. 8 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512, ze zm.) z art. 53 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2021 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez: 1) wskazanie ostatecznego rozstrzygnięcia, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego, a w którym to orzeczeniu zakwestionowany w petitum skargi przepis był jego podstawą i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; 2) doręczenie odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem wraz z ich czterema kopiami: a) wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia wskazanego zgodnie z punktem 1 niniejszego zarządzenia, b) wyroków, decyzji lub innych rozstrzygnięć potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej, o której mowa w art. 77 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK); 3) podanie i udokumentowanie daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia, które zostanie wskazane zgodnie z punktem 1 zarządzenia (tj. poświadczonej za zgodność z oryginałem koperty wraz z monitoringiem przesyłki Poczty Polskiej lub potwierdzenia odbioru przesyłki); 4) doręczenie: a) pełnomocnictwa szczególnego udzielonego w sprawie, której dotyczy wniesiona skarga konstytucyjna (wraz z czterema kopiami), b) jednego odpisu skargi konstytucyjnej z załącznikami; 5) poinformowanie, czy od rozstrzygnięcia, wskazanego zgodnie z punktem 1 niniejszego zarządzenia, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia.
Pismem procesowym z 19 maja 2021 r. (data nadania) skarżący ustosunkował się do powyższego wezwania. Wskazał m.in., że „[o]statecznym rozstrzygnięciem a zarazem kwestionowanym przepisem, o którym mowa w art. 53 pkt 1 [u.o.t.p.TK] jest przepis § 26 ust. 8 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 z późn. zm.)” (s. 1-2 pisma procesowego).
Postanowieniem z 24 listopada 2021 r., doręczonym skarżącemu 13 grudnia 2021 r., Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej stwierdzając, że „w sprawie skarżącego nie została wydana żadna decyzja lub orzeczenie sądowe, legitymujące go do wystąpienia z tym nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw” (s. 4 postanowienia).
Skarżący 20 grudnia 2021 r. (data nadania) złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wniósł o jego uwzględnienie i nadanie skardze dalszego biegu. W ocenie skarżącego, skoro „– rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 z późn. zm.) jest aktem normatywnym, erga omnes, nie przewidującym żadnego postepowania ani jakiejkolwiek innej drogi prawnej odnośnie skarżonego zakresu, – zaś Rada Ministrów organem administracji publicznej, to: aktem tym (powołanym rozporządzeniem) i na jego podstawie (§ 26 ust. 8 pkt 1 i ust. 9 powołanego rozporządzenia) organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolności i prawach określonych w art. 53 ust. 1, 2 i 5 i art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji (…). Zatem żądanie dodatkowego orzeczenia sądowego lub administracyjnego i brak jego spełnienia nie powinny stanowić podstawy rozstrzygania” (s. 2-3 zażalenia).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Zaskarżone postanowienie, jak stwierdza Trybunał, jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu – stanowiące jedynie polemikę z ustaleniami Trybunału – nie podważają podstaw odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie przypomina, że podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu był brak orzeczenia władzy publicznej legitymującego skarżącego do wystąpienia z tym nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. W zażaleniu w dalszym ciągu nie wskazano takiego orzeczenia.
We wniesionym środku odwoławczym skarżący zdaje się nie dostrzegać tego, że skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 53 i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK.
Zgodnie z wolą ustrojodawcy wyrażoną w art. 79 ust. 1 Konstytucji istotą skargi konstytucyjnej jest kontrola zgodności z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Formalnym potwierdzeniem tego wymagania jest treść art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, zgodnie z którym w skardze powinno się znaleźć „określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją”.
Z kolei art. 53 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK stanowi, że „[d]o skargi dołącza się (…) wyrok, decyzję lub inne rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1”. Dołączone do skargi rozstrzygnięcie, wydane na podstawie kwestionowanego przepisu, ma bowiem umożliwić Trybunałowi ustalenie, czy skarżący prawidłowo wskazał kwestionowany przepis oraz czy uczynił to w terminie. Z tego też względu skargę konstytucyjną można złożyć dopiero po wyczerpaniu drogi prawnej i uzyskaniu ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK (zob. postanowienie pełnego składu TK z 4 lutego 1998 r., sygn. Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 18 oraz postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267).
Skarżący stoi jednak stanowisku, że ostatecznym rozstrzygnięciem w jego sprawie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512, ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że zarówno powołane rozporządzenie, jak i jego § 26 ust. 8 pkt 1 i ust. 9, nie są wyrokami sądu ani decyzjami administracyjnymi. Trudno byłoby je uznać także za „inne rozstrzygnięcia”, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, z uwagi na fakt, że „zarzut naruszenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności w skardze konstytucyjnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy sąd lub organ administracji publicznej przez wydanie wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia orzekł o tych prawach i wolnościach” (postanowienie TK z 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; por. także wyrok TK z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2).
Warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej jest – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – naruszenie praw lub wolności skarżącego, które zaistniało „w wyniku orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, podjętego na podstawie aktu normatywnego, którego dotyczy zarzut niezgodności z Konstytucją stanowiący przedmiot skargi. Zawsze więc wcześniej [przed skierowaniem skargi do Trybunału] musi toczyć się przed jednym z wymienionych organów postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącego, zakończone wydaniem orzeczenia, mającego charakter orzeczenia ostatecznego, tzn. takiego, w stosunku do którego skarżącemu nie będzie przysługiwał już żaden środek prawny, pozwalający na uruchomienie innego postępowania, którego przedmiotem byłoby zweryfikowanie tego orzeczenia (...). Skarga przysługuje więc po wyczerpaniu wszystkich środków prawnych przewidzianych w procedurze sądowej lub administracyjnej, na orzeczenie mające charakter ostateczny” (postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00).
W związku z powyższym Trybunał w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska wyrażonego w kwestionowanym postanowieniu, w myśl którego skarżący nie dysponuje żadnym orzeczeniem władzy publicznej wydanym na podstawie kwestionowanych w analizowanej skardze przepisów, którym zarzuca niezgodność z Konstytucją i z którymi wiąże naruszenie jego konstytucyjnych praw podmiotowych.
W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 24 listopada 2021 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Rafał Wojciechowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.M. o zbadanie zgodności:
§ 26 ust. 8 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512, ze zm.) z art. 53 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 8 kwietnia 2021 r. (data nadania) R.M. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.
Skarżący wskazał, że zakwestionowany w skardze przepis uniemożliwił mu „2 kwietnia 2021 r., tj. w Wielki Piątek, skorzystanie z konstytucyjnej wolności religii poprzez uzewnętrznienie wraz z innymi publicznie swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę oraz uczestniczenie w obrzędach liturgii Męki Pańskiej w świątyni Kościoła Katolickiego” (s. 2 skargi).
Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2021 r. skarżący został wezwany, na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), do usunięcia braków formalnych skargi przez: 1) wskazanie ostatecznego rozstrzygnięcia, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego, a w którym to orzeczeniu zakwestionowany w petitum skargi przepis był jego podstawą i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; 2) doręczenie odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem, wraz z ich czterema kopiami: a) wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia wskazanego zgodnie z punktem 1 niniejszego zarządzenia, b) wyroków, decyzji lub innych rozstrzygnięć potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej, o której mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK; 3) podanie i udokumentowanie daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia, które zostanie wskazane zgodnie z punktem 1 zarządzenia (tj. poświadczonej za zgodność z oryginałem koperty wraz z monitoringiem przesyłki Poczty Polskiej lub potwierdzenia odbioru przesyłki); 4) doręczenie: a) pełnomocnictwa szczególnego udzielonego w sprawie, której dotyczy wniesiona skarga konstytucyjna (wraz z czterema kopiami), b) jednego odpisu skargi konstytucyjnej z załącznikami; 5) poinformowanie, czy od rozstrzygnięcia, wskazanego zgodnie z punktem 1 niniejszego zarządzenia, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia.
Pismem procesowym z 19 maja 2021 r. (data nadania) skarżący ustosunkował się do powyższego wezwania. Wskazał m.in., że „[o]statecznym rozstrzygnięciem a zarazem kwestionowanym przepisem, o którym mowa w art. 53 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) jest przepis § 26 ust. 8 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 z późn. zm.)” (s. 1-2 pisma procesowego).
Skarżący uruchomił postępowanie skargowo konstytucyjne bez związku z określonym stanem faktycznym, na podstawie własnych przemyśleń i rozważań. Zakwestionowany przepis nie był przedmiotem rozstrzygnięcia sądu ani organu administracji publicznej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji.
Zasady, w oparciu o które dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, precyzuje ustawa z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „[z] subsydiarnego charakteru skargi konstytucyjnej jako środka ochrony wolności i praw, wynika że zawarty w art. 79 ust. l Konstytucji RP zwrot: «orzekł ostatecznie» ma najbardziej ogólny i autonomiczny charakter, odnoszący się do końcowych rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd lub organ administracji publicznej. Subsydiarność w tym ujęciu oznacza, że skarga konstytucyjna przysługuje dopiero wtedy, gdy sąd lub organ administracji publicznej «orzekł ostatecznie». Nie można więc wnieść skargi konstytucyjnej bez poprzedzającego ją postępowania sądowego lub administracyjnego i przed zapadnięciem w tych postępowaniach końcowego rozstrzygnięcia” (postanowienie z 4 lutego 1998 r., sygn. Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 17; zob. też postanowienie z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267).
Reasumując, przesłanką rozpoznania skargi konstytucyjnej nie może być więc wskazanie dowolnego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ale tylko takiego, który w konkretnej sprawie stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia sądowego lub administracyjnego, a zarazem doprowadził do naruszenia wskazanych jako podstawa skargi konstytucyjnych wolności lub praw.
W związku z tym, obowiązkiem skarżącego jest dołączenie do skargi orzeczenia, które zostało wydane na podstawie przepisów stanowiących przedmiot wniesionej skargi i prowadzi do niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych.
Jego brak upodabnia bowiem skargę konstytucyjną do skargi powszechnej (actio popularis), nieprzewidzianej przepisami prawa, albo też wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, który mogą złożyć jedynie podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji (zob. postanowienia TK z: 8 listopada 2010 r. i 20 stycznia 2011 r., sygn. Ts 254/10, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 119 i 120; 1 grudnia 2010 r., sygn. Ts 277/10, OTK ZU nr 2/B/2011, poz. 179; 21 lutego 2011 r., sygn. Ts 259/10, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 122).
Jak wynika z treści sformułowanych w skardze zarzutów, w sprawie skarżącego nie została wydana żadna decyzja lub orzeczenie sądowe, legitymujące go do wystąpienia z tym nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Powyższa sytuacja obliguje więc Trybunał do odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 13
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.