Uzasadnienie
- 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 16 maja 2017 r. (data nadania), ATM GRUPA S.A. (dalej:
skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (ówcześnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1907, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1954, ze zm.; dalej: prawo telekomunikacyjne) w związku z art. 17 i art. 28 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1445; dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim wyłączają możliwość jednorazowego uiszczenia (z góry) opłat za prawo do dysponowania częstotliwością za okres dłuższy niż jeden rok, z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji zasadą zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony interesów w toku w związku z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Skarżąca na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z 19 grudnia 2011 r. (nr: DZC-WTV-5157-17/11(20)), uzyskała na 10 lat rezerwację częstotliwości wykorzystywanych w służbie radiodyfuzyjnej do 24 lutego 2021 roku. Spółka obowiązana była uiszczać opłaty roczne za prawo do dysponowania częstotliwością. Początkowo opłaty te, wyliczane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 24, poz. 196, ze zm.), wynosiły ok. 70 000 zł rocznie.
Natomiast 21 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, a do znowelizowanego prawa telekomunikacyjnego wydano nowe akty wykonawcze, wśród nich rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. poz. 1586; dalej: rozporządzenie). Opłaty wyliczone na podstawie nowego rozporządzenia były znacznie wyższe i wynosiły 989 926,59 zł rocznie.
Skarżąca stanęła na stanowisku, że opłata roczna powinna obejmować cały okres rezerwacji ustalony w decyzji Prezesa UKE z dnia 19 grudnia 2011 r. i być sumą dziesięciokrotności opłaty ustalonej w pierwszym roku korzystania z częstotliwości. W związku z powyższym skarżąca – na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (ówcześnie:
Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) – wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o interpretację art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego.
Prezes UKE decyzją z 12 czerwca 2013 r. (nr DZC-WTV-5157-54/12(17)) zinterpretował sposób i zakres zastosowania art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego. W szczególności odniósł się do użytego w przepisie sformułowania „roczne opłaty” i wyjaśnił, że roczna opłata za prawo do dysponowania częstotliwością nie może być wniesiona jednorazowo (z góry) za kolejne lata w ramach okresu, na który zostało przyznane prawo dysponowania częstotliwością.
Ponownie rozpoznawszy sprawę, Prezes UKE – w decyzji z 24 października 2013 r. (nr DZC-WTV-5157-54/12(26)) – utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 września 2014 r. (sygn. akt VI Sa/Wa 3647/13) oddalił skargę spółki na decyzję Prezesa UKE z 24 października 2013 r. Podtrzymał stanowisko tego organu, stwierdzając, że: „roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwościami, o których jest mowa w art. 185 prawa telekomunikacyjnego nie mogą być uiszczone z góry – za okres dłuższy niż rok, czyli za cały okres na który zostało stronie przyznane prawo do dysponowania częstotliwością” (CBOSA). Sąd wskazał również, że na skutek treści wniosku i opłacenia go tylko w zakresie jednego stanu faktycznego, który podlegał interpretacji Prezesa UKE, kwestią do rozstrzygnięcia nie była „zmiana przepisów, jaka została ogłoszona ustawą – Prawo telekomunikacyjne w zakresie m.in. art. 185, w której wprowadzono zmianę metodologii, obliczania opłaty w sytuacji, kiedy decyzja koncesyjna jest już realizowana przez stronę prowadzącą do znacznej podwyżki opłaty rocznej” a w konsekwencji „zakres przedmiotowej pisemnej interpretacji pozostaje poza roztrząsaniem problemu, czy wprowadzenie nowelizacji podnoszącej drastycznie wysokość opłaty rocznej pozostaje w zgodności z Konstytucją RP w sytuacji kiedy strona uzyskała koncesję przed tą zmianą”.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 1012/15) oddalił skargę kasacyjną.
2. Postanowieniem z 28 lutego 2018 r., Trybunał odmówił nadania biegu złożonej skardze konstytucyjnej. W pierwszej kolejności stwierdził, że ustalony stan faktyczny, a w szczególności działania podjęte przez skarżącą, prowadzą do wniosku, iż między orzeczeniami Prezesa UKE i sądów administracyjnych a zarzucanym przez skarżącą naruszeniem jej praw podmiotowych nie zachodzi związek wymagany przez art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK). Trybunał podkreślił, że zdefiniowany problem konstytucyjny tylko prima facie dotyczy możliwości wnoszenia opłat za rezerwację częstotliwości z góry za okres dłuższy niż jeden rok. W rzeczywistości spółka, formułując zarzuty naruszenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej w kontekście ekonomicznej przewidywalności prowadzenia tej działalności i ochrony interesów w toku, a także prawa własności, kwestionuje zgodność ze standardem konstytucyjnym dopuszczalności znacznej zmiany wysokości opłat w czasie trwania 10-letniego okresu, na który wydano decyzję o rezerwacji częstotliwości.
Skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli art. 17 i art. 28 ustawy zmieniającej. Treść tych przepisów nie nawiązuje w żaden sposób do pojęcia „opłaty rocznej” i dlatego organy dokonujące interpretacji art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego nie wzięły tych przepisów pod rozwagę. Trybunał stwierdził zatem, że art. 17 i art. 28 ustawy zmieniającej nie stanowiły podstawy orzeczenia o prawach skarżącej, więc merytoryczna kontrola ich konstytucyjności jest niedopuszczalna w postępowaniu zainicjowanym rozpatrywaną skargą konstytucyjną (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK).
Trybunał stwierdził również, że – skoro Prezes UKE oraz sądy administracyjne nie ingerowały ani w prawo własności, ani w wolność działalności gospodarczej – skarżąca nie mogła wykazać, iż art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego prowadzi do naruszenia praw podmiotowych wynikających ze wskazanych w skardze wzorców kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK). Przedmiotem rozważań Prezesa UKE i sądów administracyjnych była cykliczność opłat, a nie ich wysokość i jej zmiana. Trybunał stwierdził, że w orzeczeniu wskazanym przez skarżącą jako ostateczne sąd nie orzekał o wolności działalności gospodarczej i prawie własności w tych aspektach, w których skarżąca upatruje ich naruszenie. Inne zarzuty skarżącej, tzn. brak przepisów przejściowych, brak ochrony interesów w toku, łamanie zasad nakładania obowiązków daninowych, nie mają związku z treścią kwestionowanego przepisu i nie dotyczą dokonanej przez Prezesa UKE wykładni pojęcia „opłata roczna”.
Ponadto, Trybunał uznał skargę za oczywiście bezzasadną w przedmiocie interpretacji art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, nadającej pojęciu „opłata roczna” znaczenie „wieloletnia”, a nawet – jak można skonstatować ze stanu faktycznego, w związku z którym wniesiono skargę – „dziesięcioletnia”. Zdaniem Trybunału, jest to przykład zastosowania przez skarżącą wykładni contra legem.
W zażaleniu z 13 marca 2018 r. (data nadania), spółka zaskarżyła w całości postanowienie TK z 28 lutego 2018 roku o odmowie nadania skardze dalszego biegu, kwestionując wszystkie cztery podstawy odmowy. Skarżąca uznała, że skarga jest dopuszczalna, albowiem zostały wyczerpane wszystkie środki ochrony prawnej. Stwierdziła również, że naruszenie jej praw i wolności miało charakter osobisty, bezpośredni oraz aktualny w chwili wnoszenia skargi konstytucyjnej i że wskutek zastosowania przez organy i sądy administracyjne kwestionowanych przepisów doszło do istotnego pogorszenia jej sytuacji.
Zdaniem skarżącej, w ustawie zmieniającej doszło do pominięcia legislacyjnego polegającego na braku przepisów intertemporalnych regulujących w sposób zgodny z Konstytucją sytuację podmiotów, które uzyskały rezerwację częstotliwości przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i rozporządzenia. Skarżąca zaznacza również, że literalne brzmienie art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego wyklucza możliwość takiego zastosowania przepisów o opłatach, które zapewniłoby ochronę praw nabytych nadawców, gwarantowanych m.in. przez art. 2 Konstytucji.
Skarżąca zaprzeczyła tezie Trybunału, według której „kwestionuje zgodność ze standardem konstytucyjnym dopuszczalności znacznej zmiany wysokości opłat w czasie trwania 10-letniego okresu, na który wydano decyzję o rezerwacji częstotliwości”. Według niej, problem konstytucyjny w niniejszej sprawie dotyczy konieczności takiej wykładni obowiązujących przepisów, która – będąc wykładnią prokonstytucyjną – zapewni realizację i ochronę standardów gwarantowanych w Konstytucji, a w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikających z niej zasad przyzwoitej legislacji i ochrony interesów w toku.
Spółka zakwestionowała tezę postanowienia, zgodnie z którą jedyną podstawą orzekania przez Prezesa UKE i sądy administracyjne był art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego. Nadal utrzymuje, że wszystkie wymienione w skardze jako przedmiot kontroli, przepisy dopiero czytane łącznie tworzą normę prawną, której konstytucyjność została zakwestionowana.
Skarżąca uznała również za chybione, zawarte w postanowieniu, twierdzenie, że nie wykazała, aby art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego prowadził do naruszenia praw podmiotowych wynikających ze wskazanych w skardze wzorców kontroli i tezę, według której Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiotowej sprawie o wolności działalności gospodarczej ani o prawie własności. Oceniła, że zaskarżone przepisy – wobec niezapewnienia nadawcy telewizyjnemu ochrony przed drastyczną podwyżką opłat rocznych – ingerują w konstytucyjne prawa i wolności skarżącej w ten sposób, że nakładają na nią obowiązek zapłaty daniny publicznoprawnej w wysokości, której nie daje się z góry przewidzieć. Zdaniem spółki, zaskarżona regulacja narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę ochrony interesów w toku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.
1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że podstawą postanowienia z 28 lutego 2018 r. o odmowie nadania biegu analizowanej skardze było m.in. niewykazanie związku pomiędzy zarzucanym naruszeniem wolności i praw konstytucyjnych a rozstrzygnięciem wskazanym jako ostateczne w sprawie, niewyczerpanie przysługującej skarżącej drogi prawnej, sformułowanie zarzutów odnośnie do płaszczyzny stosowania prawa, nie zaś przepisu, który został zaskarżony.
Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze, ustaliwszy, że w odniesieniu do wszystkich wzorców kontroli skarga nie zawierała wskazania wolności lub praw o charakterze podmiotowym, ani też nie nastąpiło wykazanie związku pomiędzy stanem faktycznym, a naruszeniem konstytucyjnych praw lub wolności.
Po pierwsze, Trybunał zauważa, że skarżąca odniosła się tylko do art. 2 Konstytucji. Wbrew jednak temu, co podkreśla w zażaleniu, w skardze nie sprecyzowała nowego prawa wynikającego z treści tego przepisu ustawy zasadniczej. W swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał zaś na to, że zasada demokratycznego państwa prawnego, oraz wynikające z niej zasady: lex retro non agit, zaufania jednostki do organów państwa oraz ochrony interesów w toku, do których skarżąca odwołała się w zażaleniu, nie mają charakteru konstytucyjnych wolności lub praw podmiotowych (zob. np. postanowienia TK z: 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53; 11 maja 2017 r., Ts 405/15, OTK ZU nr 6/B/2017, poz. 92).
Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, art. 2 Konstytucji nie może w zasadzie stanowić samodzielnego wzorca kontroli dla zakwestionowanych w skardze przepisów. Uczynienie z niego samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej, w ocenie Trybunału, należy więc uznać za niepoprawne (por. postanowienia TK z: 21 maja 2007 r., Ts 238/06, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 142; 18 września 2007 r., Ts 247/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 27; 16 września 2008 r., Ts 213/07, OTK ZU nr 5/B/2008, poz. 209; 4 lipca 2012 r., Ts 47/12, OTK ZU nr 4/B/2012, poz. 385).
Po drugie, powołanie art. 64 Konstytucji jako wzorca kontroli konstytucyjności regulacji z dziedziny prawa daninowego wymaga przypomnienia utrwalonego już w tym zakresie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązek ponoszenia ciężarów podatkowych i innych danin publicznych kształtuje ramy konstytucyjnego pojmowania własności (zob. wyrok z 24 listopada 2009 r., SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151 i powołane tam orzecznictwo). W wyroku z 29 listopada 2006 r., o sygn. SK 51/06, Trybunał stwierdził, że „skutki nałożenia na określoną grupę podmiotów określonej daniny publicznej lub wprowadzenia ulgi (zwolnienia podatkowego) nie mogą być (…) oceniane w kategoriach wpływu na stan majątkowy podatników” (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 156). Przepisy dotyczące podatków i danin publicznych mają bowiem swoją własną, odrębną podstawę konstytucyjną. Wynika to przede wszystkim z art. 84 Konstytucji, który statuuje powszechny obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych i niejako zwalnia ustawodawcę z obowiązku usprawiedliwiania wprowadzenia daniny publicznej.
Pobieranie danin i opłat o charakterze publicznym nie może być więc uznane za ingerencję w sferę prawa własności (chyba że stanowi ono ukrytą formę konfiskaty mienia). Jak zauważył Trybunał w wyroku z 14 września 2001 r. o sygn. SK 11/00 (OTK ZU nr 6/2001, poz. 166), przyjęcie tezy, że każde ograniczenie majątkowe, w tym nałożenie, np. podatku czy innej daniny, jest ograniczeniem prawa własności, prowadziłoby do wniosku, że każda niekorzystna zmiana w sytuacji majątkowej obywatela jest takim ograniczeniem. To spowodowałoby zatarcie granicy pomiędzy tym, co jest ciężarem wynikającym z obowiązków, a co ograniczeniem własności podlegającym kontroli z punktu widzenia art. 64 Konstytucji (postanowienie TK z 4 lipca 2012 r., sygn. Ts 47/12, OTK ZU nr 4/B/2012, poz. 385).
W odniesieniu do art. 20 i art. 22 Konstytucji, Trybunał stwierdza, że skarżąca nie wyprowadziła odniesienia do żadnych innych praw podmiotowych niż opisane powyżej.
3. Zdaniem Trybunału, skarżąca nie wykazała również w zażaleniu, że art. 17 i art. 28 ustawy zmieniającej tworzą wraz z art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego podstawę prawną nałożenia wyższych opłat. Powyższe przepisy ustawy zmieniającej nie zweryfikowały bowiem brzmienia art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, co należy odczytać w ten sposób, iż przepis ten pozostaje samodzielną podstawą prawną nałożenia opłat za korzystanie z częstotliwości.
4. Trybunał stwierdził również, że skarżąca nie odniosła się do przedstawionego w postanowieniu z 28 lutego 2018 roku argumentu na rzecz oczywistej bezzasadności skargi wynikającej z zastosowania wykładni contra legem pojęcia „opłaty rocznej”.
5. W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 28 lutego 2018 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Michał Warciński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej ATM GRUPA S.A. w sprawie zgodności:
art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1489, ze zm.) w zw. z art. 17 i art. 28 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1445) z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 16 maja 2017 r. (data nadania) ATM GRUPA S.A. (dalej: skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1489, ze zm.; dalej: prawo telekomunikacyjne) w zw. z art. 17 i art. 28 ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1445; dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim wyłączają możliwość jednorazowego opłacenia (z góry) opłat za prawo do dysponowania częstotliwością za okres dłuższy niż jeden rok, z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Skarżąca, na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z 19 gru-dnia 2011 r. (nr DZC-WTV-5157-17/11(20)), uzyskała rezerwację częstotliwości wykorzystywanych w służbie radiodyfuzyjnej do 24 lutego 2021 r. Za prawo do dysponowania częstotliwością spółka obowiązana była uiszczać opłaty roczne. Początkowo opłaty te, wyliczane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 24, poz. 196, ze zm.), wynosiły ok. 70 000 zł rocznie. W dniu 21 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, a do znowelizowanego prawa telekomunikacyjnego wydano nowe akty wykonawcze, wśród nich rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. poz. 1586). Opłaty wyliczone na podstawie nowego rozporządzenia były znacznie wyższe i wynosiły 989 926,59 zł rocznie.
Skarżąca stanęła na stanowisku, zgodnie z którym opłata roczna powinna obejmować cały okres rezerwacji ustalony w decyzji Prezesa UKE z 19 grudnia 2011 r. i jest sumą dziesięciokrotności opłaty ustalonej w pierwszym roku korzystania z częstotliwości.
W związku z takim stanowiskiem co do zakresu obowiązków dotyczących ponoszenia przez nią ciężarów publicznych – tj. opłat za dysponowanie częstotliwością w ramach multipleksu nr 1 ‒ skarżąca – na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) – wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o interpretację art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego.
Prezes UKE decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r. (nr DZC-WTV-5157-54/12(17) udzielił interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego. Organ w szczególności odniósł się do użytego w tym przepisie sformułowania „roczne opłaty” i wyjaśnił, że roczna opłata za prawo do dysponowania częstotliwością nie może być jednorazowo (z góry) wniesiona za kolejne lata w ramach okresu, na który zostało przyznane prawo do dysponowania częstotliwością.
Ponownie rozpoznawszy sprawę, Prezes UKE w decyzji z dnia 24 października 2013 r. (nr DZC-WTV-5157-54/12(26)) utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 września 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3647/13) oddalił skargę spółki na decyzję Prezesa UKE z 24 października 2013 r. Sąd podtrzymał stanowisko tego organu, stwierdzając: „roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwościami, o których jest mowa w art. 185 P.t. nie mogą być uiszczone z góry – za okres dłuższy niż rok, czyli za cały okres na który zostało stronie przyznane prawo do dysponowania częstotliwością” (CBOSA). Sąd wskazał również, że na skutek treści wniosku skarżącej i opłacenia wniosku tylko w zakresie jednego stanu faktycznego, który podlegał interpretacji Prezesa UKE, nie była „kwestią do rozstrzygnięcia zmiana przepisów, jaka została ogłoszona ustawą Prawo telekomunikacyjne w zakresie m.in. art. 185, w której wprowadzono zmianę metodologii, obliczania opłaty w sytuacji, kiedy decyzja koncesyjna jest już realizowana przez stronę prowadząca do znacznej podwyżki opłaty rocznej” i w konsekwencji „zakres przedmiotowej pisemnej interpretacji pozostaje poza roztrząsaniem problemu, czy wprowadzenie nowelizacji podnoszącej drastycznie wysokość opłaty rocznej pozostaje w zgodności z Konstytucją RP w sytuacji kiedy strona uzyskała koncesję przed tą zmianą”.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 1012/15) oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku sądu pierwszej instancji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK).
2. Zgodnie z tymi regulacjami skarga powinna spełniać wymagania określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych wyrażających prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. Innymi słowy obowiązkiem skarżącego jest nie tylko wskazanie określonego rodzaju naruszonego prawa lub wolności, ale również sformułowanie argumentów, które mogłyby uprawdopodobnić postawiony zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów.
3. Trybunał Konstytucyjny przypomina także, że skarga konstytucyjna jest środkiem konkretnej kontroli konstytucyjności prawa, co oznacza, że stan faktyczny i prawny ukształtowany w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa, w związku z wydaniem których wniesiono skargę konstytucyjną, ma zasadnicze znaczenie dla oceny warunków formalnych skargi konstytucyjnej.
Ustalony w sprawie stan faktyczny, a w szczególności działania podjęte przez skarżącą, prowadzą do wniosku, że między orzeczeniami organu i sądów administracyjnych a zarzucanym przez skarżącą naruszeniem jej praw podmiotowych nie zachodzi związek wymagany przez art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 u.o.t.p. TK.
3.1. Skarżąca kwestionuje konstytucyjność art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu: „podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością”.
Zgodnie natomiast z art. 17 ustawy zmieniającej „[r]ezerwacje częstotliwości wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność przez okres, na jaki zostały wydane”, z kolei art. 28 tej ustawy określa termin jej wejścia w życie.
3.2. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez spółkę, Trybunał podkreśla, że problem konstytucyjny zdefiniowany w skardze tylko prima facie dotyczy możliwości wnoszenia opłat za rezerwację częstotliwości z góry za okres dłuższy niż jeden rok. W rzeczywistości spółka, formułując zarzuty naruszenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej w kontekście ekonomicznej przewidywalności prowadzenia tej działalności (art. 20 i art. 22 Konstytucji) i ochrony interesów w toku (art. 2 Konstytucji), a także prawa własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji), kwestionuje zgodność ze standardem konstytucyjnym dopuszczalności znacznej zmiany wysokości opłat w czasie trwania 10-letniego okresu, na który wydano decyzję o rezerwacji częstotliwości. Naruszenie tychże praw nastąpiło, jej zdaniem, przez orzeczenie o obowiązku ponoszenia opłat rezerwacyjnych na podstawie nowych przepisów. Z tego względu przedmiotem skargi uczyniła, między innymi, art. 17 i art. 28 ustawy zmieniającej, gdyż treść tych przepisów zmodyfikowała stan prawny w zakresie sposobu ustalania wysokości opłat w odniesieniu do podmiotów, którym rezerwacji częstotliwości dokonano na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów.
Uwadze skarżącej uszło jednak to, że treść tych przepisów była prawnie irrelewantna dla ustalenia znaczenia zwrotu „opłata roczna” i dlatego Prezes UKE oraz sądy administracyjne, dokonujące interpretacji art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, w żadnej mierze nie nawiązywały do tych przepisów. W konsekwencji należy uznać, że art. 17 i art. 28 ustawy zmieniającej nie były podstawą prawną orzeczenia o prawach skarżącej i ich merytoryczna kontrola konstytucyjności jest niedopuszczalna w postępowaniu zainicjowanym rozpatrywaną skargą konstytucyjną (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK).
- 3.3. Trybunał stwierdza także, że skarżąca nie wykazała, iż art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego prowadzi do naruszenia praw podmiotowych wynikających ze wskazanych w skardze wzorców kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK). Nie mogła spełnić tego wymagania, gdyż Prezes UKE oraz sądy administracyjne nie ingerowały ani w prawo własności, ani w wolność działalności gospodarczej. Dokonując wykładni treści tego przepisu, nie odnosiły się bowiem do problemu zmiany wysokości opłat za częstotliwość podczas trwania 10-le-tniego okresu rezerwacji tychże częstotliwości. Wyjaśniły natomiast, że opłata roczna ciąży na zobowiązanym za dany rok i ma być uiszczana w ciągu roku, a nie z góry za kilka lat, bo wówczas byłaby opłatą wieloletnią. Przedmiotem rozważań Prezesa UKE i sądów administracyjnych nie była więc wysokość opłat i ich zmiana, a jedynie ich cykliczność. Takie ramy wydanej interpretacji wyznaczone zostały treścią wniosku skarżącej, w którym przedstawiła problem konsekwencji nieuiszczenia opłaty w odniesieniu do wszystkich stanów faktycznych objętych tym wnioskiem. Trybunał stwierdza zatem, że w orzeczeniu wskazanym przez skarżącą jako ostateczne sąd nie orzekał o wolności działalności gospodarczej i prawie własności w tych aspektach, w których skarżąca upatruje ich naruszenie. Inne zarzuty skarżącej, tzn. brak przepisów przejściowych, brak ochrony interesów w toku, łamanie zasad nakładania obowiązków daninowych, nie mają związku z treścią kwestionowanego przepisu i nie dotyczą dokonanej przez Prezesa UKE wykładni pojęcia „opłata roczna”.
- 3.4. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że proponowana przez skarżącą interpretacja art. 185 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego, która słowu „roczna” nadaje znaczenie „wieloletnia”, a nawet (jak można uznać w stanie faktycznym, w związku z którym wniesiono skargę) „dziesięcioletnia”, jest przykładem wykładni contra legem. W ocenie Trybunału, jednoznaczne brzmienie zaskarżonego przepisu skonfrontowane z zarzutem braku możliwości wnoszenia opłat z góry za okres dziesięciu lat przekonuje o oczywistej bezzasadności argumentacji skarżącej. Okoliczność ta stanowi – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK – podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
- 4. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 20
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.