Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 16 czerwca 2025 r. (data nadania) […] Spółka z o. o. z siedzibą w U. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła o stwierdzenie, że: art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274; dalej: u.s.s.e.) w zakresie, w jakim „wprowadzają kompetencję dla ministra właściwego do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w [Specjalnej Strefie Ekonomicznej] ze względu na rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu”, „a tym samym w zakresie w jakim nie uwzględniają indywidualnej sytuacji ekonomiczno-finansowej przedsiębiorcy i naruszają istotę prawa do ograniczenia rozwoju w Specjalnej Strefie Ekonomicznej” oraz, że art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 3 pkt 3 u.s.s.e. w zakresie, w jakim „wprowadzają kompetencję dla ministra właściwego do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w [Specjalnej Strefie Ekonomicznej] ze względu na [nieusunięcie] uchybień stwierdzonych w toku kontroli”, „a tym samym w zakresie w jakim nie uwzględniają indywidualnej sytuacji ekonomiczno-finansowej przedsiębiorcy i naruszają istotę prawa do ograniczenia rozwoju w Specjalnej Strefie Ekonomicznej”, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W skardze konstytucyjnej skarżąca sformułowała także wniosek o „zawieszenie bądź wstrzymanie wykonania” decyzji Ministra Rozwoju (nr […]) z 29 kwietnia 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju (nr […]) z 10 lutego 2020 r. w sprawie cofnięcia skarżącej pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie […] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
Skarżąca twierdzi, że w sprawie, w związku z którą wystąpiła do Trybunału, doszło do naruszenia jej praw majątkowych, tj. praw spółki do dalszego rozwoju i realizacji inwestycji w Specjalnej Strefie Ekonomicznej. Twierdzi, że zakwestionowane w skardze regulacje nie uwzględniły jej sytuacji ekonomicznej ukształtowanej przez częstą nowelizację przepisów podatkowych.
Okoliczność ta, niezależna od skarżącej – co podkreśliła – miała kluczowe znaczenie dla rozwoju oraz realizacji inwestycji w Specjalnej Strefie Ekonomicznej. Skarżąca podniosła także, że została wprowadzona w błąd „co do warunków inwestowania związanych z opodatkowaniem prowadzonej w SSE działalności gospodarczej, zanim zmiany opodatkowania weszły w życie” (s. 3 pisma z 3 października 2025 r.). Według skarżącej także i ta okoliczność miała decydujące znaczenie dla realizacji przez nią warunków określonych w zezwoleniu.
Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 4 lutego 2026 r. (doręczonym 16 lutego 2026 r.) odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu oraz oddalił wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego, stwierdziwszy, że podstawą cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej był tylko art. 169 ust. 4 i art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. Zakwestionowane w skardze art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 3 pkt 3 nie kształtowały jej sytuacji prawnej, ponieważ powodem cofnięcia przez Ministra Rozwoju pozwolenia było rażące uchybienie warunkom określonym w pozwoleniu, a nie nieusunięcie uchybień stwierdzonych w toku kontroli.
Trybunał uznał ponadto, że skarżąca nie wskazała sposobu naruszenia swoich praw, w szczególności nie przedstawiła uzasadnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U z 2019 r. poz. 2393). Jak zauważył Trybunał, skarżąca naruszenie swych praw wiąże z – jej zdaniem – wadliwą decyzją Ministra Rozwoju, która nie uwzględniła niezależnych od skarżącej przyczyn niewykonania warunków określonych w pozwoleniu.
W zażaleniu złożonym 23 lutego 2026 r. (data nadania) skarżąca zakwestionowała postanowienie Trybunału w całości. Wniosła o uwzględnienie skargi i nadanie jej dalszego biegu. Zarzuciła, że wbrew temu co przyjął Trybunał, w skardze określiła naruszone wolności i prawa oraz uzasadniła zarzuty. Wskazała bowiem, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W zarzutach sformułowanych w zażaleniu podkreśliła również, że zarówno pkt 2 jak i pkt 3 zakwestionowanego w skardze art. 19 ust. 3 u.s.s.e. dotyczą przesłanek cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, w związku z tym skoro „dopatrzyła się” ich sprzeczności z Konstytucją, to okoliczność ta uprawnia ją do zakwestionowania obu przepisów w skardze konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.
- 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
- 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
- 3. Trybunał zwraca uwagę na to, że skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony o charakterze konkretnym, a nie abstrakcyjnym.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, skargę wnosi się do Trybunału „w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie” o wolnościach i prawach skarżącego.
W postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi Trybunał może zbadać zgodność z Konstytucją tylko tego przepisu, na podstawie którego wydane zostało ostateczne orzeczenie. W świetle powyższego bezzasadne jest stanowisko skarżącej, jakoby przedmiotem skargi mogły być oba zaskarżone przepisy, ponieważ oba określają przesłanki cofnięcia pozwolenia.
4. Trybunał nie podziela zarzutu, jakoby skarżąca w skardze wskazała sposób naruszenia konstytucyjnych praw oraz uzasadniła zarzuty. Przepis, który kształtował sytuację prawną skarżącej stanowi, że minister cofa zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu. Zarzut, że nie uwzględniał on zmiany „reguł opodatkowania z dniem 1 stycznia 2001 r.” nie ma żadnego związku z jego treścią. Tak samo należy ocenić argument wprowadzenia skarżącej w błąd co do warunków inwestowania związanych z opodatkowaniem działalności gospodarczej prowadzonej w specjalnej strefie ekonomicznej. Tego typu zarzuty i argumenty, jak słusznie zauważył Trybunał w skarżonym postanowieniu, dotyczą postępowania poprzedzającego wystąpienie ze skargą do Trybunału Konstytucyjnego. Winny być zatem formułowane na jego etapie, nie zaś w postępowaniu zainicjowanym w trybie wskazanym w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.
5. Nieuwzględnienie zażalenia kończy postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej, co czyni bezprzedmiotowym wydanie postanowienia tymczasowego na podstawie art. 79 ust. 1 u.o.t.p.TK.
Postanowienie
z dnia 4 lutego 2026 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jakub Stelina, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej […] Spółka z o.o. z siedzibą w U. o zbadanie zgodności:
- 1) art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274) w zakresie, w jakim „wprowadzają kompetencję dla ministra właściwego do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w [Specjalnej Strefie Ekonomicznej] ze względu na rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu”, „a tym samym w zakresie w jakim nie uwzględniają indywidualnej sytuacji ekonomiczno-finansowej przedsiębiorcy i naruszają istotę prawa do ograniczenia rozwoju w Specjalnej Strefie Ekonomicznej”;
- 2) art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 3 pkt 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w zakresie, w jakim „wprowadzają kompetencję dla ministra właściwego do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w [Specjalnej Strefie Ekonomicznej] ze względu na [nieusunięcie] uchybień stwierdzonych w toku kontroli”, „a tym samym w zakresie w jakim nie uwzględniają indywidualnej sytuacji ekonomiczno-finansowej przedsiębiorcy i naruszają istotę prawa do ograniczenia rozwoju w Specjalnej Strefie Ekonomicznej” z art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
- 1) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu;
- 2) oddalić wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 16 czerwca 2025 r. (data nadania) […] Spółka z o.o. z siedzibą w U. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia na tle następującego stanu faktycznego.
Skarżąca, 30 grudnia 2000 r. uzyskała zezwolenie […] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie […] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zgodnie z nim powinna była do 31 grudnia 2009 r. rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy, zatrudnić co najmniej 60 pracowników oraz ponieść wydatki inwestycyjne w wysokości 3 099 000 zł. W wyniku kontroli przeprowadzonej 13 marca 2010 r. zarządzający Strefą stwierdził, że skarżąca nie wywiązała się z powyższych warunków oraz że nieruchomość jest całkowicie niezagospodarowana.
Minister Rozwoju decyzją nr […] z 10 lutego 2020 r. (znak: […]) cofnął skarżącej zezwolenie […] z 30 grudnia 2000 r., natomiast decyzją nr […] z 29 kwietnia 2020 r. (znak: […]), ponownie rozpoznawszy sprawę utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie, stwierdziwszy, że jest ono prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Zdaniem Ministra sytuacja, do której doprowadziła skarżąca wyczerpuje – wskazaną w art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1604, ze zm.; dalej: u.s.s.e.) – przesłankę cofnięcia zezwolenia (rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę, którą skarżąca wniosła na decyzję Ministra Rozwoju z 29 kwietnia 2020 r. (nr […]). Skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2025 r. (sygn. akt […]).
Powyższe orzeczenie, wskazane przez skarżącą jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, zostało jej doręczone 20 marca 2025 r. 6
Sędzia Trybunału Konstytucyjnego, zarządzeniem z 17 września 2025 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 26 września 2025 r.) wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi, przez: 1) wskazanie, która wolność lub prawo skarżącej wyrażone w art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i w jaki sposób, zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy; 2) uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanych w skardze przepisów z konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącej, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 3) doręczenie odpisu lub kopii (poświadczonej przez pełnomocnika skarżącej za zgodność z oryginałem) decyzji Ministra Rozwoju z 10 lutego 2020 r. (nr […]) wraz z czterema kopiami;
czterech egzemplarzy skargi konstytucyjnej podpisanej przez umocowanego w sprawie pełnomocnika, a także pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), określającego sprawę w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna oraz spełniającego warunki wskazane w art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK (wraz z czterema kopiami). Skarżąca została także zobowiązana do poinformowania, czy od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2025 r. (sygn. akt […]) został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia, a także do udokumentowania daty doręczenia jej (jej pełnomocnikowi) powyższego orzeczenia.
W piśmie procesowym złożonym 3 października 2025 r. (data nadania) skarżąca odniosła się do zarządzenia.
Skarżąca twierdzi, że w sprawie, w związku z którą wystąpiła do Trybunału doszło do naruszenia jej praw majątkowych, tj. praw spółki do dalszego rozwoju i realizacji inwestycji w Specjalnej Strefie Ekonomicznej. Twierdzi, że zakwestionowane w skardze regulacje nie uwzględniły jej sytuacji ekonomicznej ukształtowanej przez częstą nowelizację przepisów podatkowych. Okoliczność ta, niezależna od skarżącej – co podkreśliła – miała kluczowe znaczenie dla rozwoju oraz realizacji inwestycji w Specjalnej Strefie Ekonomicznej. Skarżąca podniosła także, że została wprowadzona w błąd „co do warunków inwestowania związanych z opodatkowaniem prowadzonej w SSE działalności gospodarczej, zanim zmiany opodatkowania weszły w życie” (s. 3 pisma z 3 października 2025 r.). Według skarżącej także i ta okoliczność miała decydujące znaczenie dla realizacji przez nią warunków określonych w zezwoleniu.
W skardze konstytucyjnej skarżąca sformułowała wniosek o „zawieszenie bądź wstrzymanie wykonania” decyzji Ministra Rozwoju (nr […]) z 29 kwietnia 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rozwoju (nr […]) z 10 lutego 2020 r. w sprawie cofnięcia skarżącej pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie […] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie.
2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określenia przedmiotu skargi, tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą.
Zakwestionowany przepis musi więc być podstawą ostatecznego orzeczenia, zaś jego normatywna treść źródłem naruszenia wolności lub praw występującego ze skargą konstytucyjną (zob. np. postanowienie z 5 czerwca 2019 r., sygn. SK 29/18, OTK ZU A/2019, poz. 28).
Skarżąca zakwestionowała art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (obecnie:
Dz. U. z 2023 r. poz. 1604, ze zm.; dalej: u.s.s.e.), zgodnie z którym Minister właściwy do spraw gospodarki cofa i zmienia zezwolenie; cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4, a także art. 19 ust. 3 pkt 2 i 3, który stanowi, że zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, lub nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki.
Trybunał zauważa, że zakwestionowany w skardze art. 19 ust. 3 pkt 3 nie był podstawą żadnego z dołączonych do skargi rozstrzygnięć.
Minister Rozwoju cofnął skarżącej zezwolenie z powodu rażącego uchybienia warunkom określonym w pozwoleniu, a nie z powodu nieusunięcia uchybień stwierdzonych w toku kontroli. Podstawą tej decyzji oraz decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, co wynika zarówno z komparycji jak i treści ich uzasadnienia, były więc m.in. art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e.
Przepisy te kształtowały sytuację prawną skarżącej także w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Jak zauważył bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., osią sporu była przesłanka cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie […] Strefy Ekonomicznej z powodu rażącego uchybienia warunkom określonym w zarządzeniu nr 112 z 30 grudnia 2000 r. 15
Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna w zakresie, w jakim jej przedmiotem jest art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 3 pkt 3 u.s.s.e., nie spełnia podstawowego wymogu wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK.
3. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK, skarga konstytucyjna powinna zawierać wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone (pkt 2), a także uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (pkt 3).
Trybunał zauważa, że skarżąca określając istotę problemu konstytucyjnego (naruszenie praw majątkowych wyrażonych w art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), nie wskazała, w jaki sposób doszło do ich naruszenia, a przede wszystkim nie uzasadniła zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Zarzuty sformułowane w skardze nie odnoszą się bowiem do treści zakwestionowanych w skardze przepisów. Naruszenie swych praw skarżąca wiąże z – jej zdaniem – wadliwą decyzją Ministra Rozwoju, która nie uwzględniła niezależnych od skarżącej przyczyn niewykonania warunków określonych w pozwoleniu. Skarżąca przenosi więc ciężar rozważań na płaszczyznę stosowania prawa, która zasadniczo pozostaje poza zakresem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W odniesieniu do powołanego jako wzorzec kontroli art. 31 ust. 3 Konstytucji zabrakło w skardze jakiegokolwiek uzasadnienia.
W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdza, że analizowana skarga, w zakresie, w jakim jej przedmiotem jest art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. nie spełnia warunków wynikających z art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK.
Powyższe okoliczności są – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawami odmowy nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej.
4. Ze względu na odmowę przekazania skargi do merytorycznej oceny wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania decyzji Ministra Rozwoju z 29 kwietnia 2020 r. (znak: […]) stał się bezprzedmiotowy.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 23
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na pkt 1 powyższego postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.
powrót do wyszukiwania