Uzasadnienie
- 1. W sporządzonej we własnym imieniu i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 29 czerwca 2016 r. (data nadania) skardze konstytucyjnej radca prawny A.S. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: usg) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji.
- 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
- 2.1. Zarządzeniem z października 2014 r. Burmistrz Gminy i Miasta D. – działając na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 usg oraz uchwały Rady Miejskiej w D. z lutego 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami w związku z art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 6 i art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.; dalej: ugn): przeznaczył do sprzedaży w formie bezprzetargowej jedną z niezabudowanych nieruchomości położoną w D., celem poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (§ 1); ustalił cenę sprzedaży tej nieruchomości na kwotę 230 000,00 zł netto (§ 2 pkt 1); stwierdził, że sprzedaż nieruchomości podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług zgodnie z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, ze zm.), ze stawką procentową obowiązującą w dniu powstania obowiązku podatkowego (§ 2 pkt 2).
- 2.2. Na powyższe zarządzenie – po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa – skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę, w której zażądała uchylenia zaskarżonego zarządzenia w całości na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy D. wniósł o jej oddalenie, pod-nosząc, że skarżąca nie posiada legitymacji czynnej do złożenia skargi; zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 usg zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem.
2.3. Wyrokiem z czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę skarżącej. Zdaniem sądu skarżąca nie posiadała interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, a jedynie interes faktyczny; tym samym brak było po stronie skarżącej legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Skarżąca wskazała jedynie ogólnie, że od jakiegoś czasu zainteresowana była kupnem nieruchomości za cenę „potencjalnie wyższą” i przystą-pieniem do przetargu na nabycie nieruchomości; jednocześnie podała w wątpliwość cenę nieruchomości i tryb bezprzetargowy, jaki wybrano, bowiem nieruchomość może być zagospodarowana odrębnie. Takie jedynie potencjalne zainteresowanie skarżącej nierucho-mością nie stanowiło o interesie prawnym, a tym samym nie stanowiło jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym, na które zresztą skarżąca nie powołała się w skardze.
Powyższe orzeczenie zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny – Izbę Ogólnoadministracyjną w wyroku z lutego 2016 r. 8
3. Zdaniem skarżącej art. 101 ust. 1 usg jest niezgodny: z art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 Konstytucji, gdyż „odmawia rozumienia sensu largo interesu prawnego w zaskarżeniu aktów prawa miejscowego kierowanych do nieograniczonej liczby adresatów”, „odmawia rozumienia sensu largo uprawnienia do wzięcia udziału w przetargu, czego konsekwencją jest możliwość zaskarżenia aktów prawa miejscowego kierowanych do nieograniczonej liczby adresatów”, „odmawia ochrony praw niebędącym bezpośrednio stroną postępowania, a uprawnionym do przystąpienia do przetargu w trybie ugn, gdyby przetarg taki został ogłoszony” i „zakłada brak uprawnienia i interesu prawnego do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego łamiący prawo i niweczący skorzystanie przez skarżącego – jednego z nieograniczonej liczby adresatów ogłoszenia – z uprawnienia do przystąpienia do przetargu ogłoszonego w trybie ugn”; z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż „odmawia prawa do sądowej merytorycznej kontroli aktu prawa miejscowego, pozbawiającego skarżącego – jednego z nieograniczonej liczby adresatów ogłoszenia – upra-wnienia do nabycia nieruchomości gminnej w trybie przetargowym”, „zawęża pojęcie interesu prawnego do konieczności istnienia stosunku administracyjnoprawnego, wynikającego z nakazu prawa administracyjnego”, „upatruje źródło uprawnienia do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wyłącznie w istnieniu stosunku administracyjno-prawnego, wynikającego z nakazu prawa administracyjnego”, „odmawia rozumienia sensu largo interesu prawnego w zaskarżeniu aktów prawa miejscowego kierowanych do nieogra-niczonej liczby adresatów” i „odmawia rozumienia sensu largo uprawnienia do wzięcia udziału w przetargu, czego konsekwencją jest możliwość zaskarżenia aktów prawa miejscowego kierowanych do nieograniczonej liczby adresatów”; z art. 63 Konstytucji, gdyż „odmawia prawa do zaskarżenia aktu prawa miejscowego przyjmując, że uprawnienie ekspektatywne do wzięcia udziału w przetargu i nabycia nieruchomości gminnej w drodze tegoż przetargu nie podlega ochronie”; z art. 64 ust. 1 Konstytucji, gdyż „odmawia rozumienia sensu largo uprawnienia do wzięcia udziału w przetargu, czego konsekwencją jest możliwość zaskarżenia aktów prawa miejscowego kierowanych do nieograniczonej liczby adresatów”; z art. 78 Konstytucji, gdyż „odmawia ochrony uprawnienia do nabycia nieruchomości gminnej w trybie przetargowym”, „odmawia (…) interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego łamiący prawo i niepodlegający kontroli sądowo-administracyjnej w innym trybie” i „odmawia rozumienia sensu largo interesu prawnego w zaskarżeniu aktów prawa miejscowego kierowanych do nieograniczonej liczby adresatów”.
4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK z 2015 r.), skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez uzasadnienie sposobu naruszenia wskazanych przez nią przepisów konstytucyjnych przez art. 101 ust. 1 usg.
Odpis zarządzenia został doręczony skarżącej 8 sierpnia 2016 r. 11
- 5. We wniesionym do Trybunału 16 sierpnia 2016 r. (data nadania) piśmie procesowym skarżąca odniosła się do stwierdzonych braków formalnych.
12 13
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. W dniu 2 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK). Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyj-nym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o TK stosuje się przepisy tej ustawy.
- 2. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom.
- 3. Zaskarżony w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 usg stanowi: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”.
Jako wzorce kontroli skarżąca powołała następujące przepisy Konstytucji, wyraźnie je wyodrębniając: po pierwsze – art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1; po drugie – art. 45 ust. 1; po trzecie – art. 63; po czwarte – art. 64 ust. 1; po piąte – art. 78. 18
- 3. Trybunał stwierdza, że merytoryczne rozpoznanie analizowanej skargi konstytucyjnej byłoby niedopuszczalne.
- 4. Odnośnie do zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy zasadniczej należy przypomnieć, że wywodzona z art. 32 zasada równości nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, gdyż zgodnie z powszech-nie przyjętym założeniem nie oznacza identyczności (tożsamości) praw wszystkich podmiotów. Równość (prawo do równego traktowania) funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym podmiotom (grupom podmiotów) w porównaniu ze statusem innych podmiotów (grup). Równość nie oznacza jednakowej sytuacji faktycznej i prawnej wszys-tkich, ale polega na jednakowym „uzdolnieniu” do rozmaitych praw (por. postanowienie pełnego składu TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Wymaga podkreślenia także to, że swoisty charakter prawa do równego traktowania polega na tym, że stwierdzenie jego naruszenia nie jest możliwe przez dokonanie „prostego” zestawienia konstytucyjnego wzorca kontroli i zakwestionowanej normy podkonstytucyjnej.
Nieodzowne jest uwzględnienie także norm podkonstytucyjnych regulujących status prawny innych podmiotów (grup podmiotów) oraz porównanie (zestawienie) norm, których adresatem jest skarżący i norm adresowanych przede wszystkim do podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej co do istotnych elementów sytuacji. Z prawnokonstytu-cyjnego punktu widzenia kluczowe jest, aby te ważne elementy sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego i innych adresatów z grupy (grup) „porównywalnych” miały swoje konstytucyjne odniesienie. Innymi słowy, art. 32 Konstytucji określa sytuację prawną jednostki „wspólnie” z inną normą, która wyznacza sytuację prawną innych podmiotów. Z wyjątkiem niezwykle rzadkich współcześnie przykładów generalnej dyskryminacji (np. w postaci niewolnictwa lub społeczeństwa kastowego) trudno wskazać inne przypadki, gdzie równość nie miałaby konkretnego odniesienia do określonych praw, wolności lub obowiązków jednostki.
Zróżnicowanie dotyka więc z reguły pewnego konkretnego uprawnienia lub wolności (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24 oraz 24 paździer-nika 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Z kolei art. 37 ust. 1 Konstytucji, określający możliwość korzystania z wolności i praw przez osoby znajdujące się w zakresie władzy Rzeczypospolitej Polskiej, ma charakter generalny, i zawarta w nim treść znalazła szczegółowy wyraz w dalszych regulacjach odnoszących się do konkretnych praw i wolności. Nie może tym samym stanowić samoistnego wzorca kontroli w sprawie inicjowanej skargą konstytucyjną (por. postanowienie pełnego składu TK z 13 czerwca 2011 r., SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46).
Skoro zatem ani art. 32 ust. 1, ani art. 37 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie mogą stanowić „samodzielnych” wzorców kontroli w sprawach skargowych, to powiązanie ich ze sobą (uczynienie wzajemnymi wzorcami „związkowymi”) nie wpływa w żaden sposób na ocenę dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej w tym zakresie.
W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o TK – należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 101 ust. 1 usg z art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 Konstytucji.
5. Co do zarzutu naruszenia przez art. 101 ust. 1 usg art. 45 ust. 1 Konstytucji Trybunał przypomina, że w tym zakresie zaskarżony przepis był przedmiotem kontroli Trybu-nału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121) orzekł o jego zgodności z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Sentencja tego orzeczenia została ogłoszona 22 września 2008 r. w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Nr 170 pod poz. 1053. 25
Na podstawie art. 40 ust. l pkt l ustawy o TK z 2016 r. Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopusz-czalne. Taki stan rzeczy ma niewątpliwie miejsce, gdy zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli jego zgodności z Konstytucją w innej sprawie (por. np. postanowienia TK z: 3 października 2001 r., SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; 25 listopada 2002 r., SK 30/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 88 oraz 26 marca 2002 r., P 3/02, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 22, s. 298). Trybunał Konstytucyjny stoi przy tym na stanowisku, że konieczność uwzględniania określonej w ustawie o TK przesłanki zbędności wydania orzeczenia uwidacznia się na każdym etapie postępowania inicjowanego skargą, czyli również w ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o TK (por. – na gruncie art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.
- – np. postanowienia TK z 3 września 2007 r., Ts 94/06, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 75 oraz 21stycznia 2009 r., Ts 356/08, OTK ZU 2/B/2009, poz. 146).
Z tego też powodu – w zakresie badania zgodności art. 101 ust. 1 usg z art. 45 ust. 1 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej ze względu na zbędność orzekania (art. 59 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK).
6. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 63 Konstytucji Trybunał zauważa, że sformułowane w przywołanym przez skarżącą wzorcu kontroli tzw. prawo petycji nie obejmuje możliwości inicjowania postępowań sądowych. Wyraźnie bowiem przewiduje on, że określone w nim prawo dotyczy petycji, wniosków i skarg składanych do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej (por. wyrok TK z 14 listopada 2004 r., P 19/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 106). Zakwestionowany art. 101 ust. 1 usg nie pozostaje zatem w merytorycznym związku z tym wzorcem kontroli, co sprawia, że nie można formułować zarzutu jego niezgodności z art. 63 ustawy zasadniczej.
Z tego też powodu – w zakresie badania zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 63 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
7. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżony przepis Trybunał uznaje za oczywiście bezzasadny. Konstytucyjna ochrona własności nie obejmuje bowiem stanów (sytuacji), w których jednostka przejawia wyłącznie wewnętrzną chęć nabycia własności określonego mienia (nawet – jak w przypadku skarżącej – to uzewnętrzniając), ale nie posiada do takowego żadnego tytułu prawnego.
Z tego też powodu – w zakresie badania zgodności art. 101 ust. 1 usg z art. 64 ust. 1 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK.
8. Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji przez zaskarżony przepis Trybunał stwierdza, że jest on bezprzedmiotowy z powodu uznania w wyroku w sprawie SK 76/06 zgodności art. 101 ust. 1 usg m.in. z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej. Skoro bowiem w przywołanym orzeczeniu Trybunał uznał limitującą przesłankę posiadania interesu prawnego do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego za nienaruszającą prawa do sądu, to nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu prawa statuowanego w art. 78 Konstytucji (por. postanowienie TK z 2 kwietnia 2014 r. w sprawie SK 26/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 45).
Z tego też powodu – w zakresie badania zgodności art. 101 ust. 1 usg z art. 78 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o TK.
9. Niezależnie od stwierdzonych wyżej samoistnych negatywnych przesłanek procesowych Trybunał zauważa, że w niniejszej sprawie skarżąca nie spełniła wymogu, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK (poprzednio: art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r.), co również stanowi wadę skargi. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej, poza wymienieniem wzorców kontroli i sformułowaniem zarzutów ich naruszenia przez art. 101 ust. 1 usg (s. 1-3), ograniczyło się bowiem do wniosku o stwierdzenie niezgodności zaskarżonego przepisu z powołanymi wzorcami (s. 3-5), w którym powtórzono zarzuty ze s. 13, przedstawienia stanu faktycznego (s. 5-7) oraz ogólnego wywodu podważającego istnienie przesłanki posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg (s. 7-9).
Pomimo stosownego zarządzenia sędziego Trybunału, wzywającego do usunięcia braków formalnych przez uzasadnienie sposobu naruszenia powołanych w skardze przepisów konstytucyjnych przez zaskarżony art. 101 ust. 1 usg, skarżąca w piśmie procesowym poprzestała na powtórzeniu zarzutów sformułowanych na s. 1-3 uzasadnienia skargi.
Należy w związku z powyższym zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytu-cyjnego wielokrotnie podkreślano, iż prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę.
Powinna temu towarzyszyć – w myśl art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK – szczegółowa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 67 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91). W konsekwencji niedopuszczalne jest samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie jedynie ogólnikowo sformułowanych przez skarżącego zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (por. postanowienie TK z 4 lutego 2009 r., Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138).
Powyższe przekładało się również na odmowę nadania dalszego biegu analizowanej skardze na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 ustawy o TK.
W tym stanie rzeczy należało postanowić jak na wstępie.