Uzasadnienie
W sporządzonej przez adwokata i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 września 2018 r. (data nadania) skardze konstytucyjnej A.B. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność § 12 ust. 4 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie skarżącego zaskarżone przepisy naruszają: prawo do jego własności w sposób wykraczający poza dopuszczalne ramy konstytucyjne, tj. w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji), istotę prawa własności ograniczając sposób zabudowy na gruncie będącym własnością oraz zasadę państwa prawnego, gdyż nie do pogodzenia jest ingerowanie w prawo własności aktem normatywnym niższej rangi niż ustawa bez stosownej delegacji ustawowej (art. 2 Konstytucji).
Postanowieniem z 20 sierpnia 2019 r. (doręczonym skarżącemu 26 sierpnia 2019 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Trybunał stwierdził, że skarżący pismem z 16 stycznia 2019 r. (data nadania) nie usunął części braków formalnych, do czego został wezwany w pkt 2 zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 31 grudnia 2018 r. Jak wskazał Trybunał, do skargi nie dołączono decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 25 czerwca 2014 r. (znak: […]), stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Koszalińskiego z 19 lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, której również nie przedłożono. Nie doręczono ponadto wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt […]), który przedstawia wiążącą ocenę prawną i wskazania dla tego sądu i organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył w ustawowym terminie zażalenie. Zarzucił w nim nieprawidłowe przyjęcie, że nie przedłożył wyroków decyzji lub innych rozstrzygnięć potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej, podczas gdy wymóg ten został spełniony przez załączenie do skargi ostatecznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt […]). W ocenie skarżącego „wcześniej wydawane orzeczenia (choćby wiązały co do oceny prawnej czy faktycznej) lub były pierwszym bądź kolejnym orzeczeniem w sprawie (później zaskarżanym), nie stanowią o wyczerpaniu drogi prawnej”.
Skarżący zarzucił także, że zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 31 grudnia 2018 r. nie wskazywało, które „orzeczenia są oczekiwane jako wskazujące na wyczerpanie drogi prawnej”. Skarżący zarzucił nadto Trybunałowi ocenę merytoryczną wniesionej skargi na etapie kontroli wstępnej, podczas gdy jest to kompetencja zastrzeżona „dla Trybunału we właściwym składzie orzekającym”. Skarżący wniósł o nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał rozpatruje zażalenie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając zażalenie bada zakwestionowane postanowienie pod kątem prawidłowego zidentyfikowania w nim przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
- 2. Trybunał stwierdza, że zarzuty sformułowane w zażaleniu pozwalają na jego uwzględnienie.
- 3. Skarżący podniósł, że skarga konstytucyjna spełnia wymogi określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wymóg ustawowy zawarty w art. 53 ust. 2 pkt 2 u.o.t.p.TK, polegający na obowiązku dołączenia do skargi: wyroków, decyzji lub innych rozstrzygnięć potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej „został spełniony już załącznikiem do skargi – wyrokiem NSA z dnia 16.05.2018 r.” Wymóg wskazania i dołączenia ostatecznego rozstrzygnięcia o wolnościach lub prawach albo obowiązkach został spełniony. W ocenie skarżącego „wcześniej wydawane orzeczenia (choćby wiązały co do oceny prawnej czy faktycznej) lub były pierwszym bądź kolejnym orzeczeniem w sprawie (później zaskarżanym), nie stanowią o wyczerpaniu drogi prawnej”.
- 4. Trybunał stwierdza, że skarżący przedłożył wyrok NSA z 16 maja 2018 r. (sygn. akt […]), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) z 25 lutego 2016 r. (sygn. akt […]) oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lutego 2015 r. (znak: […]). Nie została natomiast dołączona decyzja organu pierwszej instancji, czyli Wojewody Zachodniopomorskiego z 25 czerwca 2014 r. (znak: […]) oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt […]), który przedstawiał wiążącą ocenę prawną oraz wskazania dla sądu i organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 31 grudnia 2018 r. nie wskazywało, które „orzeczenia są oczekiwane jako wskazujące na wyczerpanie drogi prawnej”. Zdaniem skarżącego istnieje potrzeba odwoływania się w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, ze zm.; dalej: k.p.c.). Wskazuje, za postanowieniem SN z dnia 28 września 2011 r. (sygn. akt […]), że „treść wezwania skierowanego do strony (…) na podstawie art. 130 § 1 k.p.c., powinna dokładnie i w sposób dostępny, czytelny oraz zrozumiały wskazywać rodzaj i termin wymaganej od adresata wezwania czynności (…)”. Skarżący wskazał, że zakwestionowana norma prawna była podstawą ostatecznego orzeczenia w przedmiocie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uprawdopodobnił naruszenie swoich konstytucyjnych wolności i praw, a jako źródło ich naruszenia wskazał treść § 12 ust. 4 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.).
- 5. Trybunał stwierdza, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego w zażaleniu pozwala na uznanie, że skarżący uprawdopodobnił naruszenie wskazanych w skardze praw i obowiązków. Kwestia oceny tego naruszenia – jak wskazuje skarżący – czy „wskazane przepisy rozporządzenia ingerują w prawa jednostki wynikające z prawa własności (…)” nie może być przedmiotem wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej. W wypadku rozpatrywanej skargi konstytucyjnej – zdaniem Trybunału – zachodzą wątpliwości uzasadniające konieczność merytorycznego rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p.TK – uwzględnił zażalenie i nadał dalszy bieg skardze konstytucyjnej.
Postanowienie
z dnia 20 sierpnia 2019 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Julia Przyłębska, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A.B. w sprawie zgodności:
§ 12 ust. 4 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.) z art. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 września 2017 r. (data nadania) A.B. (dalej: skarżący) wystąpił z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia.
Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą.
3 27 maja 2009 r. sąsiedzi skarżącego wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu K. z 19 lipca 1999 r. (dalej:
decyzja Starosty). Zatwierdzono nią projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr […], należącej do skarżącego, która znajdowała się na granicy z działkami nr […] i […]. Decyzji zarzucono naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz to, że w dniu jej wydania działka skarżącego nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Wojewoda (dalej: Wojewoda) decyzją z 8 marca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty uznając, że wskazane naruszenia nie są rażące. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 29 czerwca 2011 r. 4
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA) wyrokiem z 28 lutego 2012 r. (sygn. akt […]), oddalił skargę sąsiadów skarżącego na decyzję GINB z 29 czerwca 2011 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt […]) uchylił zaskarżony wyrok WSA z 28 lutego 2012 r. oraz decyzje organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że działka nr […] nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co stanowi rażące naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia oraz w sposób oczywisty narusza normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej: p.b.) 5
Decyzją z 25 czerwca 2014 r. Wojewoda, dokonując ponownej oceny decyzji Starosty z 1999 r. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c p.b. w związku z § 12 ust. 6 i § 14 ust. 1 rozporządzenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, GINB decyzją z 12 lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Skarżący wniósł do WSA skargę na powyższą decyzję GINB, domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. WSA wyrokiem z 25 lutego 2016 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę podkreślając, że w postępowaniu nadzwyczajnym sąd nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. NSA wyrokiem z 16 maja 2018 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę kasacyjną uznając, że decyzja GINB jest zgodna z prawem oraz w pełni uwzględnia ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt […]).
W zarządzeniu z 31 grudnia 2018 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 9 stycznia 2019 r.) sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez: doręczenie pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej, a także do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wraz z kopiami; doręczenie wyroków i decyzji potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej wraz z kopiami a także wskazanie, w jaki sposób § 12 ust. 6 i § 14 ust. 1 rozporządzenia naruszają prawa lub wolności skarżącego wskazane w art. 2, art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji.
Skarżący pismem z 16 stycznia 2019 r. (data nadania) przedłożył stosowne pełnomocnictwo, decyzję GINB z 12 lutego 2015 r., wyrok WSA z 25 lutego 2016 r. oraz wyrok NSA z 16 maja 2018 r. 8
Zdaniem skarżącego zaskarżone przepisy naruszają: prawo do jego własności w sposób wykraczający poza dopuszczalne ramy konstytucyjne, tj. w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji), istotę prawa własności ograniczając sposób zabudowy na gruncie będącym własnością oraz zasadę państwa prawnego, gdyż nie do pogodzenia jest ingerowanie w prawo własności aktem normatywnym niższej rangi niż ustawa bez stosownej delegacji ustawowej (art. 2 Konstytucji).
Skarżący wskazał ponadto, że zaskarżone „przepisy w randze niższej niż ustawa ograniczają prawo własności nieruchomości przy braku odpowiedniego upoważnienia w ustawie, a nie mają wyłącznie charakteru techniczno-budowlanego, do czego upoważniał je art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego(…)”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Na etapie wstępnej kontroli Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga spełnia przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie Konstytucji oraz wymagania wskazane w art. 44, art. 53 i art. 77 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK), a także, czy nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia tych warunków.
2. Trybunał stwierdza, że skarga nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 53 ust. 2 pkt 2 u.o.t.p.TK. Do skargi nie dołączono bowiem decyzji Wojewody z 25 czerwca 2014 r. (znak: […]) stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu K. z 19 lipca 1999 r. (dalej: decyzja Starosty) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, której również nie przedłożono oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt […]), który przedstawia wiążącą ocenę prawną i wskazania dla tego sądu i organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
3. W świetle art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi konstytucyjnej skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze. Zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 31 grudnia 2018 r., wzywające do usunięcia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia braków formalnych skargi konstytucyjnej, zostało doręczone skarżącemu 9 stycznia 2019 r. Skarżący pismem z 16 stycznia 2019 r. (data nadania) uzupełnił tylko część braków.
Nie uzupełnił w całości braków formalnych wskazanych w pkt 2 zarządzenia sędziego TK (doręczenie wyroków i decyzji potwierdzających wyczerpanie drogi sądowej wraz z kopiami).
4. Z uwagi na powyższe, w związku z nieusunięciem braków formalnych skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p.TK w związku z art. 53 ust. 2 pkt 2 u.o.t.p.TK, postanowił odmówić nadania jej dalszego biegu.
5. Ponadto – i niezależnie od powyższego – Trybunał przypomina, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK tylko ten przepis może być przedmiotem skargi, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej oparł swoje ostateczne orzeczenie o przysługujących skarżącemu wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.
6. Trybunał zwraca uwagę na to, że rozstrzygnięcia wskazane przez skarżącego dotyczyły nadzwyczajnej kontroli decyzji administracyjnej – decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Postępowanie nieważnościowe, w ramach którego przeprowadza się taką kontrolę, polega na badaniu, czy skarżona decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej:
k.p.a.), nie zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzją. Różnica między postępowaniem zwykłym a nadzwyczajnym wyraża się w ich przedmiocie. Postępowanie główne służy ustaleniu zakresu praw lub obowiązków strony postępowania administracyjnego, o czym władczo rozstrzygają organy administracyjne. W postępowaniu nadzwyczajnym organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny.
W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo o jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W sprawie skarżącego Wojewoda, a następnie sądy administracyjne, badały, czy decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść wyroku NSA z 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt […]) stwierdzająca to rażące naruszenie, gdyż wiąże następnie zarówno WSA, jak i NSA rozpatrujący ponownie sprawę.
Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę sąd bada, czy organy administracyjne obu instancji w pełni uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku.
Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżącego § 12 ust. 4 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.) nie był podstawą prawną wskazanych rozstrzygnięć w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, lecz jedynie ich przedmiotem (por. postanowienie TK z 11 marca 2010 r., sygn. Ts 272/09, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 303).
- 7. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p.TK, Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
POUCZENIE 20
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącego przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.