Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 lipca 2017 r. J.Ł. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające) w zakresie, w jakim „termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie (31 grudnia 2005 r.) nie ma powiązania z faktem zawiadomienia właściciela działki o zamiarze jej przejęcia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego”, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji.
Skarżąca twierdzi, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, gdyż uniemożliwia skorzystanie z prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, narusza prawo własności i zasadę równości wobec prawa. Skarżąca wiąże naruszenie swoich praw z brakiem obowiązku poinformowania wywłaszczanego właściciela o zajęciu jego działki pod drogę publiczną.
Postanowieniem z 29 listopada 2017 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 4 grudnia 2017 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze, stwierdziwszy wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej ne bis in idem. Jak Trybunał zauważył, podnoszone w skardze zarzuty braku poprawności legislacyjnej zakwestionowanego w niej przepisu oraz naruszenia prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także prawa własności były już przedmiotem merytorycznej oceny Trybunału w sprawach o sygnaturach: SK 11/02 (wyrok z 20 lipca 2004 r., OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 66), P 33/07 (wyrok z 15 września 2009 r., OTK ZU nr 8/A/2009 poz. 123) oraz K 20/09 (wyrok z 19 maja 2011 r., OTK ZU nr 4/A/2011 poz. 35).
Na postanowienie z 29 listopada 2017 r. skarżąca w ustawowym terminie wniosła zażalenie, w którym zarzuciła, że Trybunał nieprawidłowo stwierdził wystąpienie przesłanki zbędności orzekania. Zdaniem skarżącej Trybunał nie dostrzegł tego, że zarzuty, które sformułowała w skardze są inne niż te, które rozpatrywał sprawach o sygnaturach SK 11/02, P 33/07 i K 20/09. W związku z tym, przypomniała, że w skardze zarzuciła, iż zaskarżony przez nią przepis narusza zasady poprawnej legislacji, a w konsekwencji prawo własności ponieważ „ma charakter »regulacji pozornej«, która umożliwia obejście słusznych praw byłych właścicieli oznaczonych nieruchomości”.
Przepis ten uniemożliwił jej złożenie wniosku o odszkodowanie, gdyż o fakcie wywłaszczenia dowiedziała się dopiero po upływie terminu do jego złożenia. Podkreśliła przy tym, że „realizacja roszczenia odszkodowawczego nie była uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, zgodnie z zasadą ius civile vigilantibus scriptum est ”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Trybunał stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty przedstawione w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
W zarzutach sformułowanych w złożonym środku odwoławczym skarżąca nie uwzględniła tego, że wywłaszczenie nieruchomości pod drogi publiczne nastąpiło ex lege już 1 stycznia 1999 r. Zaskarżony przez nią przepis – jak zauważył Trybunał w wyroku w sprawie o sygn. SK 20/09 – odsunął natomiast w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały dwa lata – bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego – na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. Zgłoszenie w terminie wskazanym przez ustawodawcę stosownego wniosku, który nie wymagał dochowania szczególnej formy, było jedyną czynnością, której prawo wymagało od podmiotu uprawnionego, aby mógł on uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu. Czynność ta – jak orzekł Trybunał – nie nakładała na podmioty uprawnione nadmiernych obciążeń.
Ponadto, Trybunał, odwoławszy się do wyroków w sprawach P 33/07 oraz SK 11/02 stwierdził, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie odpowiada konstytucyjnemu nakazowi wyważenia między ochroną praw podmiotowych wywłaszczonego a ochroną interesu publicznego, który uzasadniał wywłaszczenie.
W związku z tym, nie można zgodzić się ze skarżącą, że zarzuty, które sformułowała w skardze różnią się od tych, które Trybunał rozpatrywał sprawach o sygnaturach: SK 11/02, P 33/07 i K 20/09.
Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału instytucja ne bis in idem ma na celu zapewnienie stabilizacji sytuacji powstałych w wyniku orzeczeń Trybunału, które zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W przypadku zaistnienia tej przesłanki Trybunał dokonuje oceny danej sprawy w kategoriach pragmatycznych, oceniając celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta przez ten organ (zob. postanowienie TK z 13 grudnia 2016 r., SK 16/15, OTK ZU nr A/2016, poz. 94 i przywołane w nim orzecznictwo).
Skoro – jak wskazano wyżej – zarzuty sformułowane przez skarżącą są tożsame z tymi, które były już przedmiotem merytorycznej oceny Trybunału, to należy stwierdzić, że w postanowieniu z 29 listopada 2017 r. Trybunał zasadnie przyjął wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej w postaci zbędności orzekania, a w związku z tym prawidłowo odmówił nadania dalszego biegu skardze.
W tym stanie rzeczy, Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – nie uwzględnił zażalenia.
Postanowienie
z dnia 29 listopada 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.Ł. w sprawie zgodności:
art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 lipca 2017 r. J.Ł. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające) w zakresie, w jakim „termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie (31 grudnia 2005 r.) nie ma powiązania z faktem zawiadomienia właściciela działki o zamiarze jej przejęcia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego”, z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji.
Skargę wniesiono w związku z następującą sprawą. Decyzją z lutego 2014 r. Prezydent Miasta odmówił skarżącej oraz M.Ł., A.Ż.
i E.Ż. wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę pod drogę publiczną. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o odszkodowanie został złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających i nie podlega rozpoznaniu.
Wojewoda decyzją z marca 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę od decyzji Wojewody. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z maja 2017 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że wnioski skarżących ‒ współwłaścicieli nieruchomości ‒ o ustalenie i wypłatę odszkodowania były spóźnione, bo złożone zostały po 31 grudnia 2005 r. W konsekwencji roszczenie wygasło. Sąd podkreślił, że termin określony w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony. Jeżeli wniosek zostaje złożony po tym terminie, roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała terminu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać wiele przesłanek, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, skarżący musi uprawdopodobnić naruszenie swoich konstytucyjnych wolności lub praw wskazanych w skardze. Po trzecie, źródłem naruszenia powinna być normatywna treść kwestionowanych przepisów, a sposób naruszenia musi zostać określony przez samego skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi. Na etapie wstępnej kontroli Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga spełnia powyższe przesłanki, a także wymagania określone w art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) i czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 u.o.t.p. TK.
2. Zakwestionowany przez skarżącą przepis stanowi: „odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa”. Skarżąca uważa, że przepis ten jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, gdyż uniemożliwia skorzystanie z prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, narusza prawo własności i zasadę równości wobec prawa. Skarżąca wiąże naruszenie swoich praw z brakiem obowiązku poinformowania wywłaszczanego właściciela o zajęciu jego działki pod drogę publiczną.
3. Badając warunki formalne skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka procesowa w postaci zbędności orzekania. W myśl art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p. TK Trybunał Konstytucyjny umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. W badanej sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania ze względu na nakaz wynikający z zasady res iudicata. Zasada ta wymaga bowiem tożsamości zarówno przedmiotowej, jak i podmiotowej środka inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Brak podstaw do przyjęcia powagi rzeczy osądzonej nie oznacza jednak, że uprzednie rozpoznanie kwestii konstytucyjności określonego przepisu (normy prawnej) z tym samym wzorcem kontroli (z tymi samymi wzorcami kontroli) jest prawnie irrelewantne.
W takim wypadku aktualizuje się bowiem nakaz płynący z zasady ne bis in idem, rozumianej z uwzględnieniem specyfiki postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. postanowienie TK z 9 stycznia 2007 r., SK 21/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 4 oraz powoływane tam wcześniejsze orzeczenia TK). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego orzekanie jest zbędne, gdy zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli jego zgodności z Konstytucją w innej sprawie (zob. np. postanowienie TK z 4 maja 2006 r., SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60 oraz powołane tam orzeczenia).
W takim wypadku Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie ze względu na zbędność wydania orzeczenia (zob. wyrok TK z 27 marca 2007 r., SK 3/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 32; zob. także wyrok TK z 12 września 2006 r., SK 21/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 103).
Kwestionowany przez skarżącą przepis był już przedmiotem orzeczeń Trybunału. W wyroku z 19 maja 2011 r. (sygn. K 20/09 OTK ZU 4/A/2011 poz. 35) Trybunał orzekł, że „art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (…) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji”.
Podobnie w wyroku z 20 lipca 2004 r. (sygn. SK 11/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 66) Trybunał, uznając zgodność art. 73 ust. 4 zaskarżonej ustawy z art. 21 ust. 2 Konstytucji, stwierdził, że przepis ten „tworzy mechanizm regulujący wywłaszczanie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to pozostaje jednakże w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne”.
W orzeczeniu Trybunału z 15 września 2009 r. (sygn. P 33/07, OTK ZU nr 8/A/2009 poz. 123) sentencja miała natomiast następujące brzmienie: „art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (…) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
- 4. Skarga zawiera dwa zarzuty odnoszące się do art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających.
- 4.1. Po pierwsze, skarżąca podważa legislacyjną poprawność tej regulacji. Przepis ten był jednak dwukrotnie oceniany przez Trybunał z punktu widzenia dochowania standardów legislacyjnych. W tym zakresie tożsamość zarzutu, przedmiotu i konstytucyjnego wzorca kontroli nie budzi żadnych wątpliwości (por. zwłaszcza pkt 4.2 wyroku o sygn. K 20/09).
- 4.2. Zarzuty skargi wiążą się również z naruszeniem prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) powiązanego z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Prima facie zakres zaskarżenia skargi konstytucyjnej różni się od oceny konstytucyjności dokonanej w wyroku o sygn. P 33/07 z uwagi na to, że punktem odniesienia dla oceny Trybunału był drugi, a nie pierwszy ustęp art. 64 Konstytucji. Odmienności te nie mają jednak zasadniczego znaczenia dla oceny dopuszczalności rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Brak różnic wynika z tego, że w petitum skargi skarżąca domaga się kontroli art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających z zasadą ochrony prawa własności z punktu widzenia zasady równości, a więc analogicznie do zakresu oceny dokonanej w wyroku o sygn. P 33/07. Skarżąca nie wykazała, że ocena art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających z art. 64 ust. 2 Konstytucji była rodzajowo odmienna od kontroli zakwestionowanego przepisu z art. 64 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
- 4.3. Ponadto zarówno w wyroku o sygn. SK 11/02, jak i o sygn. K 20/09 Trybunał uznał, że kwestionowany przepis jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Trybunał stwierdził, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne było rozwiązaniem legitymowanym w demokratycznym państwie prawnym, gdyż służyło realizacji i zabezpieczeniu dobra wspólnego.
- 4.4. Ustalenie na etapie wstępnej kontroli, że zachodzi przesłanka ne bis in idem (art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p. TK, skutkuje odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 17
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.