Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 maja 2021 r. (data nadania) M.S. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił o stwierdzenie, że art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o kolejnym w 2021 r. dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (Dz. U. poz. 432) w zakresie, w jakim „pomniejsza kwotę najniższej emerytury, o której mowa w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 i 353), obowiązującej od dnia 1 marca 2021 r., o kwotę różnicy pomiędzy kwotą wysokości świadczenia, o którym mowa w art. 2 ustawy o kolejnym w 2021 r. dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów, przed dokonaniem odliczeń, potrąceń i zmniejszeń (…) przekracza kwotę 2900 zł”, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 27 grudnia 2021 r.) Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) – odmówił nadania skardze dalszego biegu stwierdziwszy, że nie spełnia ona przesłanek wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 77 ust. 1, a także art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Jak ustalił Trybunał, zakwestionowany w skardze przepis nie był podstawą dołączonej do skargi decyzji, a ponadto skarżący nie wskazał, która jego konstytucyjna wolność lub prawo zostało naruszone.
W zażaleniu złożonym 3 stycznia 2022 r. (data nadania) skarżący zarzucił, że Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu błędnie przyjął, iż wnoszący skargę zawsze musi legitymować się orzeczeniem wydanym na podstawie przepisu, którego zgodność z Konstytucją kwestionuje w skardze. Zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i art. 53 u.o.t.p.TK takie orzeczenie należy przedłożyć tylko wtedy, gdy droga prawna jest przewidziana. Natomiast jeśli prawa skarżącego zostały ukształtowane w ten sposób, że nie jest możliwe ich zweryfikowanie w postępowaniu sądowym, to skarga konstytucyjna jest dopuszczalna „bez konieczności wykazywania wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia”. Skarżący zarzucił także, że Trybunał bezpodstawnie odmówił nadania skardze dalszego biegu bez wezwania go do wskazania naruszonych praw.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
W zarzutach sformułowanych w zażaleniu skarżący nie uwzględnił, że konstrukcja skargi konstytucyjnej przyjęta przez ustrojodawcę wskazuje jednoznacznie, iż kontrola konstytucyjności zaskarżonego przepisu dokonywana w tym trybie ma charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Oznacza to konieczność uzyskania przez osobę, występującą z tym środkiem prawnym, ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach lub wolnościach skarżącego, wydanego na podstawie przepisu, którego konstytucyjność skarżący kwestionuje. Wprawdzie przedmiotem kontroli w postępowaniu skargowym jest kwestia zgodności z Konstytucją objętego skargą aktu normatywnego, niemniej wcześniejsze wydanie takiego orzeczenia przez sąd bądź organ administracji publicznej jest warunkiem sine qua non zainicjowania tej formy kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym. Brak takiego orzeczenia upodabnia bowiem skargę konstytucyjną do skargi powszechnej (actio popularis), nieprzewidzianej przepisami prawa, albo też wniosku w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, który mogą złożyć jedynie podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji (por. postanowienie TK z 12 lipca 2011 r., sygn. Ts 309/10, OTK ZU nr 4/B/2011, poz. 330).
Jeśli więc zakwestionowany w skardze przepis – z czym zgadza się skarżący – nie był podstawą dołączonej do skargi decyzji o waloryzacji emerytury, to w postanowieniu z 16 grudnia 2021 r. Trybunał zasadnie uznał, że analizowana skarga nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. W związku z tym prawidłowo odmówił nadania jej dalszego biegu.
W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w punkcie drugim zażalenia Trybunał przypomina, że wystąpienie ze skargą konstytucyjną nakłada na skarżącego obowiązek dochowania określonych prawem wymagań. Środek ten, poza spełnieniem wymogów stawianych względem pisma procesowego, musi zawierać elementy treściowe, które zrealizują warunki wskazane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w przepisach u.o.t.p.TK.
Skarżący jest zatem zobligowany do wskazania, która konstytucyjna wolność lub które jego konstytucyjne prawo zostało naruszone przez przepis będący podstawą prawną orzeczenia, w związku z którym wniósł skargę. Wymóg ten ma swoje źródło w samej Konstytucji, istotą środka statuowanego w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest bowiem „ochrona przed nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją państwa w konstytucyjne prawa i wolności” (zob. postanowienie TK z 20 grudnia 2007 r., sygn. SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168).
Wskazanie konstytucyjnych wolności lub praw jest więc elementem konstrukcyjnym skargi. Niespełnienie tego wymogu powoduje, że podstawowy warunek konstytucyjny (i ustawowy) skargi, będący istotą tego środka procesowego, nie został wykonany. Taki brak nie jest możliwy do uzupełnienia, dlatego jego wystąpienie skutkuje odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 18 kwietnia 2018 r., sygn. Ts 8/17, OTK ZU B/2018, poz. 116 i powołane tam rozstrzygnięcia).
Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.
Postanowienie
z dnia 16 grudnia 2021 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Bartłomiej Sochański, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.S. w sprawie zgodności:
art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o kolejnym w 2021 r. dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (Dz. U. poz. 432) w zakresie, w jakim „pomniejsza kwotę najniższej emerytury, o której mowa w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 i 353), obowiązującej od dnia 1 marca 2021 r., o kwotę różnicy pomiędzy kwotą wysokości świadczenia, o którym mowa w art. 2 ustawy o kolejnym w 2021 r. dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów, przed dokonaniem odliczeń, potrąceń i zmniejszeń (…) przekracza kwotę 2900 zł”, z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
postanawia:
odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 maja 2021 r. (data nadania) M.S. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: ZUS) decyzją z 1 marca 2021 r. (znak: […]) zwaloryzował (od 1 marca 2021 r.) przysługującą skarżącemu emeryturę. Jej wysokość, jak wskazał skarżący, nie uprawnia go do otrzymania dodatkowego rocznego świadczenia, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o kolejnym w 2021 r. dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (Dz. U. poz. 432).
Do skargi konstytucyjnej skarżący dołączył kopię powyższej decyzji.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 4 października 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 20 października 2021 r.), na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wezwał skarżącego do doręczenia kompletnego odpisu lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem powyższej decyzji ZUS.
Skarżący wykonał zarządzenie Prezesa Trybunału 21 października 2021 r. (data nadania), doręczając wymagany dokument.
Zakwestionowany w skardze przepis, jak twierdzi skarżący, w sposób arbitralny różnicuje sytuację emerytów i rencistów. Tym samym narusza jego prawo „do traktowania [go] na równi z innymi emerytami”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie.
2. Stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, może wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.
Z powyższej normy wynikają dwa podstawowe warunki wniesienia skargi konstytucyjnej. Pierwszy z nich wymaga, by sąd lub organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie na podstawie przepisu, którego konstytucyjność kwestionuje skarżący. W związku z tym art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK stanowi, że skarga konstytucyjna zawiera określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, natomiast art. 53 ust. 2 pkt 1 u.o.t.p.TK ustanawia wymóg dołączenia do skargi orzeczenia wydanego na podstawie przepisu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. Drugim warunkiem wynikającym z art. 79 ust. 1 Konstytucji jest ostateczny charakter rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie skarżącego.
Ten wymóg jest rozwinięty w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, który stanowi o „wyczerpaniu drogi prawnej”, a jako datę początkową biegu trzymiesięcznego terminu wniesienia skargi wskazuje doręczenie skarżącemu „prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia”.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych warunków.
Skarżący zakwestionował art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o kolejnym w 2021 r. dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (Dz. U. poz. 432; dalej: ustawa o dodatkowym świadczeniu), który stanowi:
„W 2021 r. osobom uprawnionym przysługuje dodatkowe świadczenie w wysokości: 1) kwoty najniższej emerytury, o której mowa w art. 85 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 2 pkt 6, obowiązującej od dnia 1 marca 2021 r. – dla osób, których wysokość świadczenia, o którym mowa w art. 2, przed dokonaniem odliczeń, potrąceń i zmniejszeń, nie przekracza kwoty 2900 zł; 2) kwoty najniższej emerytury, o której mowa w art. 85 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 2 pkt 6, obowiązującej od dnia 1 marca 2021 r., pomniejszonej o kwotę różnicy pomiędzy kwotą wysokości świadczenia, o którym mowa w art. 2, przed dokonaniem odliczeń, potrąceń i zmniejszeń, a kwotą 2900 zł, nie więcej niż o kwotę najniższej emerytury – dla osób, których wysokość świadczenia, o którym mowa w art. 2, przed dokonaniem odliczeń, potrąceń i zmniejszeń, przekracza kwotę 2900 zł”.
Do skargi konstytucyjnej skarżący dołączył decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z 1 marca 2021 r. (znak: […]).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powyższa decyzja nie została wydana na podstawie zakwestionowanego w skardze konstytucyjnej przepisu. Dotyczy ona waloryzacji przysługującej skarżącemu emerytury, a nie dodatkowego świadczenia. Dlatego, jak wskazano w punkcie pierwszym uzasadnienia, jej podstawą prawną są przepisy ustawy z dnia 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 353) oraz ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.).
Powyższa decyzja nie ma charakteru ostatecznego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji także dlatego, że skarżący nie wykorzystał drogi prawnej, o której mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK.
Analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia więc podstawowych przesłanek wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK.
3. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że stosownie do art. 7 ustawy o dodatkowym rocznym świadczeniu organ rentowy wydaje decyzję w sprawie dodatkowego świadczenia wtedy, gdy wypłaca świadczenie osobie do tego uprawnionej. W stosunku do tych osób, które – tak jak skarżący – nie spełniają kryteriów wypłaty dodatkowego świadczenia, decyzji się nie wydaje. Okoliczność ta nie zwalnia jednak, co sugeruje skarżący, występującego ze skargą z obowiązku spełnienia konstytucyjnej (i ustawowej) przesłanki uzyskania ostatecznego orzeczenia wydanego na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu. W swoich orzeczeniach Trybunał wielokrotnie przypominał, „że inaczej niż w wypadku wniosków kierowanych przez podmioty legitymowane na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga konstytucyjna nie jest środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym” (zob. postanowienie TK z 29 listopada 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117 oraz powołane tam orzecznictwo).
4. Niezależnie od powyższego Trybunał zwraca uwagę, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji jednym z warunków złożenia skargi jest naruszenie tych norm konstytucyjnych, które regulują wolności lub prawa człowieka i obywatela. W skardze konstytucyjnej trzeba zatem wskazać zarówno konkretną osobę, której wolności lub prawa naruszono, jak i określone (poręczone, zapewnione, gwarantowane, chronione) w Konstytucji wolności lub prawa, które zostały naruszone, a także określić sposób tego naruszenia (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).
Skarżący żąda zbadania zgodności zakwestionowanego w skardze przepisu z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Należy jednak przypomnieć, że Trybunał w swoich orzeczeniach wyraża pogląd, zgodnie z którym zasada równości każdorazowo wymaga odniesienia reguł z niej wynikających do praw podmiotowych jednostki. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r., dotyczącym art. 32 Konstytucji, Trybunał stwierdził: „Uznając (…) prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa «drugiego stopnia» (…), tzn. przysługuje (…) w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako «samoistnie». Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Mając powyższe na względzie Trybunał stwierdza, ze analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia także przesłanki określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanej w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, tj. wskazania naruszonych praw, a w konsekwencji określenia sposobu ich naruszenia.
Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 23
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.