Uzasadnienie
1. W skardze konstytucyjnej z 29 listopada 2018 r. (data nadania) A.W.V. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70; art. 54 ust. 1 i 2 według tekstu jednolitego: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ewentualnie – art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17 poz. 70; art. 54 ust. 1 i 2 według tekstu jednolitego: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) w zakresie, w jakim „stanowi podstawę do wywłaszczenia właścicieli nieruchomości budynkowych, które na mocy art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. 1945 Nr 50 poz. 279) stanowiły w dniu wejścia w życie w/w ustawy samodzielne nieruchomości” z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
2. Postanowieniem z 16 października 2019 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu z uwagi na to, że zaskarżony przepis nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącej.
3. W zażaleniu z 29 października 2019 r. (data nadania) skarżąca podniosła, że Trybunał błędnie wskazał jako ostateczne rozstrzygnięcie o jej prawach i wolnościach orzeczenie administracyjne z 1960 r., choć, jak stwierdza, zostało ono wydane na podstawie zaskarżonego przepisu. Jej zdaniem wynika to jednoznacznie z uzasadnienia wyroku NSA. Skarżąca zwraca uwagę, że skarga konstytucyjna dotyczy prawomocnej decyzji nadzorczej Ministra z 5 października 2015 r. Decyzja ta uznawana przez skarżącą za ostateczne rozstrzygnięcie w jej sprawie została, jej zdaniem, wydana wyłącznie na podstawie zaskarżonego przepisu (tak samo, jak decyzja z 8 maja 2015 r.). Uważa także, że to nie orzeczenie administracyjne z 1960 r., a właśnie decyzja Ministra przesądza o jej prawach i wolnościach, ponieważ dopiero w niej wskazano na zastosowanie zaskarżonego przepisu przy wydaniu orzeczenia administracyjnego z 1960 r. 4
Skarżąca zastrzegła, że gdyby Trybunał uznał, że orzeczenie administracyjne z 1960 r. rozstrzygało jednak o jej prawach i wolnościach, to biorąc pod uwagę uzasadnienie wyroku NSA należy przyjąć, że kwestionowany w skardze konstytucyjnej przepis był podstawą zarówno orzeczenia administracyjnego z 1960 r., jak i decyzji Ministra.
Pełnomocnik skarżącej wskazał jednocześnie, że od wielu lat szukał możliwości poddania kontroli konstytucyjności art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, ze zm.), ponieważ „w jego ocenie jest on niezgodny z wzorcem [k]onstytucyjnym, gdyż narusza on prawa właścicieli do słusznego odszkodowania za pozbawienie ich prawa własności oraz nabytych praw majątkowych akcesoryjnych”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
- 2. Trybunał Konstytucyjny uznał, że postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu nie jest prawidłowe.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wydanie przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia o podmiotowych wolnościach lub prawach konstytucyjnych skarżącego, którego podstawę normatywną stanowi regulacja prawna zakwestionowana w skardze. Orzeczenie, o którym mowa, ma kształtować w sposób bezpośredni lub pośredni sytuację prawną skarżącego w zakresie przysługujących mu praw lub wolności zagwarantowanych w Konstytucji.
W niniejszej sprawie skarżąca wskazała jako ostateczne rozstrzygnięcie – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 5 października 2015 r. (sygn. […]; dalej: decyzja Ministra). Decyzją tą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 maja 2015 r. (sygn. […]) odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z 20 września 1960 r. ([…]; dalej: orzeczenie administracyjne z 1960 r.) odmawiającego przyznania poprzedniczce prawnej skarżącej prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, stanowiącej w udziale własność Skarbu Państwa. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał przyjął natomiast, że ostatecznie o prawach lub wolnościach skarżącej orzekło Prezydium Rady Narodowej W. w orzeczeniu administracyjnym z 1960 r. Rozstrzygnięcie to – jak uznał Trybunał – nie zostało jednak wydane na podstawie zaskarżonego przepisu.
Trybunał stwierdza, że zdarzenie prawne polegające na odjęciu własności przedmiotowej nieruchomości miało podstawę w innym akcie prawnym niż decyzja Ministra. Niezależnie od tego, decyzja ta, powołana przez skarżącą jako ostateczne orzeczenie w jej sprawie, została wydana na podstawie przepisu stanowiącego przedmiot wniesionej skargi, a skarżąca uprawdopodobniła, że prowadzi ona do ingerencji w sferę jej konstytucyjnie chronionych praw lub wolności podmiotowych, wskazanych jako podstawa rozpatrywanej skargi. Stwierdzić trzeba, że skarga konstytucyjna nie jest przy tym oczywiście bezzasadna (art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK).
Zważywszy na okoliczność, że w postępowaniu wstępnym Trybunał Konstytucyjny bada jedynie istnienie przesłanek formalnych do wniesienia skargi konstytucyjnej, a formułując zarzuty przedstawione w zażaleniu skarżąca podważyła podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.
Mając to na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 16 października 2019 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Michał Warciński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A.W.V. w sprawie zgodności:
„art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 Nr. 17 poz.
70) [art. 54 ust. 1 i ust. 2 według tekstu jednolitego w Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94]” z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ewentualnie „art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1958 Nr. 17 poz. 70) [art. 54 ust. 1 i ust. 2 według tekstu jednolitego w Dz. U z 1961 r., nr 18, poz. 94] w zakresie w jakim stanowi podstawę do wywłaszczenia właścicieli nieruchomości budynkowych, które na mocy art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. 1945 Nr 50 poz. 279) stanowiły w dniu wejścia w życie w/w ustawy samodzielne nieruchomości” z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 29 listopada 2018 r. (data nadania) A.W.V. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego:
Zabudowana nieruchomość położona w W. […] oznaczona nr hipoteki […] z dniem 22 listopada 1945 r. stała się własnością gminy W., a następnie przeszła na własność Skarbu Państwa. Poprzednia właścicielka – J.M.W. – złożyła wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości za czynszem symbolicznym.
Prezydium Rady Narodowej W. 20 września 1960 r. (sygn. […]), na podstawie art. 1 dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz art. 21 i art. 59 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16), odmówiło wnioskodawczyni przyznania prawa własności czasowej.
Skarżąca, jako następca prawny byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z 1960 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze unieważniło decyzją z 31 maja 2007 r. (sygn. […]).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. 28 października 2009 r., wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 maja 2007 r. (sygn. […]), stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego J.M.W. do gruntu nieruchomości położonej […] nr hipoteki […] – w części, w której Kolegium orzekło – co do gruntu Skarbu Państwa, czyli działki nr […] i orzekło 11 stycznia 2010 r. (sygn. […]) jej nieważność w części dotyczącej gruntu Skarbu Państwa tj. 7/100 części działki nr […].
Decyzją z 20 maja 2010 r. (nr […]) Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 1960 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z 24 listopada 2010 r. (nr […]) utrzymał w mocy własną decyzję z 20 maja 2010 r. Od tej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. 7
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 21 października 2011 r. (sygn. akt […]) uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z 24 listopada 2010 r. oraz z 20 maja 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt […]) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 listopada 2012 r. (sygn. akt […]) uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z 24 listopada 2010 r. Skarżąca wniosła od tego wyroku skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę kasacyjną.
Skarżąca zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z 20 września 1960 r. (nr […]). Decyzją z 8 maja 2015 r. (sygn. […]) minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w części działki ewidencyjnej nr […] co do własności Skarbu Państwa, którą 5 października 2015 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku skarżącej, utrzymał w mocy.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., którą wyrokiem z 16 marca 2016 r. (sygn. akt […]) sąd oddalił. Skargę kasacyjną na to orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 19 czerwca 2018 r. (sygn. akt […]).
- 2. W ocenie skarżącej zaskarżony przepis był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w jej sprawie i mimo uchylenia, nadal wywołuje skutki prawne.
Skarżąca uważa, że utrzymanie w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z 20 września 1960 r. pozbawiło ją restytucji w naturze udziału w 7/100 części spornej nieruchomości i potwierdziło zasadność wywłaszczenia dokonanego na mocy zaskarżonego przepisu bez odszkodowania za utracone w ten sposób mienie.
Zdaniem skarżącej, redakcja kwestionowanego przepisu wskazuje na retroaktywny charakter oraz nacjonalizacyjny cel, a nie wywłaszczenie, przez co narusza art. 2 i art. 21 Konstytucji.
W ocenie skarżącej przepisy pozbawiające ją w praktyce możliwości realizacji prawa własności są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca zwraca również uwagę, że decyzje nadzorcze Ministra Infrastruktury i Rozwoju, utrzymane w mocy przez sądy administracyjne, doprowadziły do pozbawienia jej prawa własności nieruchomości i praw akcesoryjnych.
- 3. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 24 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez:
- 1) sprecyzowanie zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej;
- 2) doręczenie pięciu egzemplarzy pełnomocnictwa szczególnego w zakresie określonym w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p.
TK);
- 3) doręczenie odpisu i czterech kopii ostatecznego rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu;
- 4) udokumentowanie daty doręczenia skarżącej orzeczenia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK.
Pismem z 6 sierpnia 2019 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącej odniósł się do zarządzenia sędziego z 24 lipca 2019 r. 23
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji.
Skarga konstytucyjna jest nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, którego merytoryczne rozpoznanie uwarunkowane zostało spełnieniem przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p.
TK).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.o.t.p. TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, szczególnie tym, które wynikają z Konstytucji, a także, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w u.o.t.p. TK.
2. W piśmie z 6 sierpnia 2019 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącej odniósł się do zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 24 lipca 2019 r. wskazując jako ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skarżącej decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 5 października 2015 r. (sygn. […]). Jednocześnie udokumentował otrzymanie 29 sierpnia 2018 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2018 r. (sygn. akt […]).
3. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 5 października 2015 r. (sygn. […]) nie jest decyzją rozstrzygającą o prawach lub wolnościach skarżącej, bowiem utrzymuje w mocy decyzję tego ministra z 8 maja 2015 r., która odnosiła się do orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z 20 września 1960 r. Orzeczenie to przesądziło o prawach i wolnościach poprzedniej właścicielki nieruchomości i tym samym skarżącej, będącej jej następcą prawnym. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2018 r. (sygn. akt […]) zamykał natomiast drogę prawną w sprawie i czynił orzeczenie administracyjne z 20 września 1960 r. ostatecznym. Z tych względów orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z 20 września 1960 r. jest orzeczeniem ostatecznym w sprawie skarżącej.
4. Podstawową przesłanką skorzystania ze skargi konstytucyjnej, wynikającą z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest wskazanie takich przepisów, które prowadzą do naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności skarżącego i jednocześnie stanowią podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej.
Z dołączonych do skargi konstytucyjnej orzeczeń wynika, że kwestionowany przepis nie stanowił podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej. W związku z tym skarga konstytucyjna nie spełnia zarówno konstytucyjnego jak i ustawowego wymogu określonego w art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK.
5. Z uwagi na to, że skarga konstytucyjna nie spełnia wymogu odnośnie przedmiotu skargi a usunięcie braku nie jest możliwe, Trybunał, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK, odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 35
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.