Postanowienie o odmowie Trybunału Konstytucyjnegoz 23 czerwca 2022 r., sygn. akt Ts 191/21

Uzasadnienie

1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 czerwca 2021 r. (data nadania), J.Ł. (dalej: skarżący) – reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru – zarzucił niezgodność art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: pr.bud.) z art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem skarżącego art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 pr.bud. naruszają art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konstytucji (petitum skargi), wydane w jego sprawie rozstrzygnięcia administracyjne naruszały przepisy art. 6, art. 7, art. 7b i art. 9 k.p.a. (s. 5-6 uzasadnienia skargi), a sądy administracyjne obu instancji „złamały w postępowaniu sądowo-administracyjnym zasadę rzetelności procesu sądowego lekceważąc wszystkie zarzuty Skarżącego zawarte w składanych przez niego pismach (kwestia podjęcia sprawy z urzędu, brak wezwania Skarżącego do wykazania jego interesu prawnego) – tj. zasadę określoną w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.” (s. 8 uzasadnienia skargi).

1. 2. Postanowieniem z 23 czerwca 2022 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

W pierwszej kolejności Trybunał zwrócił uwagę, że analiza argumentacji skarżącego prowadziła do wniosku, iż skarżący zakwestionował wprost wydane w jego sprawie rozstrzygnięcia organów administracji oraz orzeczenia sądów administracyjnych, czyli akty stosowania prawa, o czym przekonują wywody zawarte na s. 4-8 uzasadnienia skargi konstytucyjnej. Okoliczność ta – stanowiąca nieusuwalne uchybienie formalne – przekładała się na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).

W dalszej kolejności Trybunał zwrócił uwagę na nieprawidłowe powołanie przez skarżącego części konstytucyjnych wzorców kontroli.

Stwierdził bowiem, że art. 1, art. 5 i art. 6 ust. 1 Konstytucji są normami o charakterze ustrojowym, z których nie wynikają żadne konstytucyjne prawa podmiotowe jednostki. W odniesieniu do art. 2 Trybunał zwrócił uwagę, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które wskazywałyby za uczynieniem tego przepisu „samodzielnym” wzorcem kontroli, zaś wskazany przez skarżącego art. 8 nie stanowi źródła wolności ani konstytucyjnego prawa podmiotowego, ani nie może być powoływany jako „związkowy” wzorzec kontroli w sprawach skargowych. Oznaczało to, że rozpoznanie merytoryczne analizowanej skargi konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 Konstytucji byłoby niedopuszczalne i w tej też części skardze należało odmówić nadania dalszego biegu na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK.

Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził także, że analizowana skarga nie spełniała wymagań formalnych przewidzianych w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, a mianowicie – nie zawierała uzasadnienia sformułowanych w jej petitum zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów z powołaniem argumentów i dowodów na ich poparcie. Argumentacja skarżącego skierowana była przeciw rozstrzygnięciom wydanym w jego sprawie oraz sposobowi, w jaki odnośne organy administracyjne załatwiały wniosek skarżącego. Trybunał zwrócił też uwagę, że skarżący nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjmuje istnienie prawa do kwestionowania decyzji organu administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na rozbiórkę dworca autobusowo-kolejowego za konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki, którego ochrony można domagać się w trybie skargi konstytucyjnej.

W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji tylko wolności lub prawa o randze konstytucyjnej (przewidziane w przepisach ustawy zasadniczej), mogą być podstawą zarzutu w procedurze skargi konstytucyjnej. Skarżący na s. 3 uzasadnienia skargi konstytucyjnej zacytował następujące przepisy Konstytucji: art. 82 (umiejscowiony w rozdziale II – „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”) oraz art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 (zamieszczone w rozdziale I – „Rzeczpospolita”), jednakże nie podjął nawet próby konfrontacji przedmiotu zaskarżenia z powołanymi wzorcami kontroli, a w szczególności z art. 82, który jako jedyny formalnie mieścił się w ramach zakreślonych w art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej. Okoliczność, że uzasadnienie skargi nie spełniało wymagań wynikających z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, przekładała się także na odmowę nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK.

Odpis powyższego postanowienia wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 14 lipca 2022 r. 8

3. W sporządzonym przez pełnomocnika piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 21 lipca 2022 r. (data nadania), skarżący złożył zażalenie na postanowienie z 23 czerwca 2022 r., w którym zarzucił Trybunałowi naruszenie:

9 – art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK „poprzez jego zastosowanie i odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej pomimo niedokonania przez Trybunał oceny istoty zarzutów zawartych w skardze”;

10 – art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK „poprzez jego zastosowanie, a tym samym niewłaściwe przyjęcie przez Trybunał, iż uzasadnienie skargi konstytucyjnej nie spełnia wymagań wynikających z przedmiotowego przepisu”;

11 – art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK „poprzez jego niezastosowanie i brak nadania skardze konstytucyjnej biegu, pomimo istnienia przesłanek do nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu”.

Skarżący wniósł „o uwzględnienie wnoszonego zażalenia, a tym samym zmianę zaskarżonego [p]ostanowienia Trybunału, a więc o zastosowanie art. 61 ust. 8 u.o.t.p.TK i nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej oraz o rozpoznanie skargi konstytucyjnej na rozprawie”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym, badając w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdzono istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu (art. 37 ust. 1 pkt 4 lit. c w związku z art. 61 ust. 7 u.o.t.p.TK).

2. Odnosząc się łącznie do sformułowanych w petitum zażalenia zarzutów skarżącego, Trybunał w obecnym składzie zwraca uwagę, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga konstytucyjna w istocie nie dotyczyła problemu konstytucyjności art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: pr.bud.), lecz skupiała się na krytyce wydanych wobec skarżącego postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dowodzi tego bezsprzecznie cała treść skargi, na którą złożyły się: petitum (s. 1), przedstawienie stanu faktycznego (s. 2-3), zacytowanie brzmienia powołanych konstytucyjnych wzorców kontroli (s.

1. 3) oraz – przede wszystkim – wywody skierowane wprost przeciw rozstrzygnięciom administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym (s. 3 oraz s. 4-8), które należy w tym miejscu przytoczyć in extenso:
2. – „Skarżący nie może zgodzić się z zapadłym rozstrzygnięciem” (s. 3);
3. – „W toku sprawy organ administracyjny nie żądał od Skarżącego wykazania jego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę zabytku, jakim był budynek Dworca […]. Ostatecznie wobec uznania, iż Skarżący nie posiada takiego interesu, odmówiono wszczęcia postępowania” (s. 4);
4. – „Stanowisko organu administracyjnego jest nieprawidłowe, a co istotne w niniejszej sprawie narusza prawa, obowiązki i wolności Skarżącego zagwarantowane mu przez ustawę zasadniczą – Konstytucję RP” (s. 4);
5. – „Działanie organu administracyjnego polegające na odmowie wszczęcia postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której unicestwiono jeden z zabytków […], było niezgodne z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 7 i art. 7b k.p.a. oraz przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), zgodnie z którym «organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek»” (s. 5);
6. – „W kontekście naruszenia art. 6, art. 7 i art. 7b k.p.a. należy zwrócić uwagę na niekompletną dokumentację akt sprawy, brak tekstu Porozumienia Prezydenta Miasta […] i Wojewody z 30 grudnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. […]), a także brak wskazania artykułu tegoż Porozumienia, mającego być podstawą wydania przedmiotowej decyzji Wojewody […] z 2 kwietnia 2021 r., nr 100/12” (s. 5);
7. – „Podnoszę, iż organ zaniechał swojego obowiązku informacyjnego, nie poinformował Skarżącego o materialnoprawnych podstawach jego uprawnień” (s. 6);
8. – „W efekcie popełnionych [przez organ administracyjny] błędów Skarżącego potraktowano jako osobę nieuprawnioną do zainicjowania postępowania i na mocy art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono jego wszczęcia, co stało się decyzją ostateczną” (s. 6);
9. – „Uznanie przez organ administracyjny, iż Skarżący nie posiada żadnego interesu prawnego w żądaniu unieważnienia decyzji dotyczącej rozbiórki zabytku, narusza wskazane powyżej [tj. zacytowane na s. 3 skargi art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 i art. 82 Konstytucji – przyp. TK] wolności (prawa, obowiązki) Skarżącego” (s. 6);
10. – „W związku z postępowaniem administracyjnym leżącym u podstaw przedmiotowej skargi konstytucyjnej, naruszone zostały prawa i obowiązki Skarżącego w postaci właśnie obowiązku dbałości o dobro wspólne” (s. 7);
11. – „Podnoszę ponadto, iż interes prawny, którego Skarżącemu odmówiono, wynika właśnie z przytoczonych powyżej przepisów Konstytucji RP. Organ administracyjny powinien – stosując na podstawie art. 8 Konstytucji wprost w/w przepisy [tj. art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 82 Konstytucji – przyp. TK] – dojść do wniosku, iż J.Ł. posiada legitymację oraz przymiot strony w zainicjowanym przez niego postępowaniu” (s. 7);
12. – „Wskazuję, iż badanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (rozbiórkę), nie powinno obejmować wyłącznie analizy art. 28 ust. 2 pr.bud., ale także powinno dotyczyć badania przesłanek z art. 28 k.p.a., czego organ administracyjny zaniechał” (s. 7);
13. – „Wskazuję ponadto, że Sądy obu instancji (WSA w W. i NSA) złamały w postępowaniu sądowo-administracyjnym zasadę rzetelności procesu sądowego lekceważąc wszystkie zarzuty Skarżącego zawarte w składanych przez niego pismach (kwestia podjęcia sprawy z urzędu, brak wezwania Skarżącego do wykazania jego interesu prawnego) – tj. zasadę określoną w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.” (s. 8).

Nie budzi zatem wątpliwości, że – już choćby przez skierowanie zarzutów wobec wydanych w sprawie skarżącego rozstrzygnięć, a nie ich podstawy prawnej – uzasadnienie skargi konstytucyjnej nie spełniało wymogu określonego w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK.

Należy ponadto przypomnieć, że w świetle obowiązującej Konstytucji nie leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego kontrola decyzji administracyjnych lub orzeczeń sądowych w sprawach indywidualnych (zob. m.in. postanowienie TK z 14 lipca 2021 r., sygn. SK 15/21, OTK ZU A/2021, poz. 46); skarżący za pomocą instytucji skargi konstytucyjnej nie może kwestionować rozstrzygnięć wydanych w jego sprawie, a taki właśnie zdaje się mieć cel. Obszerna część uzasadnienia rozpatrywanej skargi konstytucyjnej odnosi się stricte do sfery stosowania prawa, nie zaś do sfery prawa, zupełnie tak, jakby skarżący zamierzał najpierw przekonać Trybunał do swojej racji o posiadaniu legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego i niejako uprzednio przesądzić o wadliwości indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia tego postępowania.

Zwrócić także należy uwagę, że powołane przez skarżącego wzorce kontroli w postaci art. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 Konstytucji nie mieściły się w hipotezie art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej (verba legis: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”), co zostało prawidłowo wyjaśnione przez Trybunał w postanowieniu z 23 czerwca 2022 r. Natomiast w odniesieniu do art. 2 Konstytucji skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które przemawiałyby za dopuszczeniem tego przepisu jako wzorca „samodzielnego” w niniejszej sprawie, a jedyny wzorzec, co do którego możliwe byłoby procedowanie (czyli art. 82 Konstytucji), nie został poparty jakąkolwiek argumentacją prawną, która wskazywałaby na jego naruszenie przez art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 pr.bud.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w wyroku z 7 czerwca 2022 r., sygn. SK 68/19 (OTK ZU A/2022, poz. 34) Trybunał Konstytucyjny – rekapitulując dotychczasowe orzecznictwo – wyjaśnił, iż „o dopuszczalności orzekania merytorycznego w sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną nie decyduje objętość jej uzasadnienia, lecz zasadność (trafność) poruszonego przez skarżącego problemu;

Trybunał Konstytucyjny jest zaś obowiązany samodzielnie uzasadnić określone rozstrzygnięcie, nie ograniczając się do weryfikacji stanowisk uczestników postępowania, co wynika z niekwestionowanej na gruncie naszej kultury prawnej zasady iura novit curia oraz normy wyrażonej w art. 69 ust. 1 uotpTK, nakazującej Trybunałowi w toku postępowania zbadać wszystkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (tak wyrok TK z 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 12/20 [OTK ZU A/2021, poz. 2]). Reguła ta może jednak znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy podmiot wnoszący skargę konstytucyjną wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie wymagania wynikające z Konstytucji oraz uotpTK (por. m.in. postanowienie TK z 17 czerwca 2020 r., sygn. Ts 54/19, OTK ZU B/2020, poz. 255). Stosownie bowiem do art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 uotpTK prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez normodawcę.

Powinna temu towarzyszyć stosowna argumentacja prawna. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 67 ust. 1 uotpTK – orzekając jest związany granicami skargi konstytucyjnej. W konsekwencji poprzestanie przez skarżącego na lakonicznym lub zdawkowym postawieniu zarzutu albo na całkowitym nieuzasadnieniu sformułowanych zarzutów stanowi niewykonanie dyspozycji ustawowej – art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK (por. np. wyrok TK z 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11)”.

3. Podsumowując, zaskarżone postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2022 r. należało uznać za prawidłowe. Odmowa nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 i 3 u.o.t.p.TK była bowiem w pełni uzasadniona.

Z tych wszystkich powodów postanowiono jak w sentencji.

Postanowienie

z dnia 23 czerwca 2022 r.

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Piotrowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.Ł. o zbadanie zgodności:

art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) z art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

postanawia:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Uzasadnienie

1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 czerwca 2021 r. (data nadania), P.Ł. (dalej: skarżący) – reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru – wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego:

Decyzją z 2 kwietnia 2012 r. (nr […], znak: […]) Wojewoda (dalej też: organ) zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. pozwolenia na rozbiórkę budynku dworca PKS/PKP.

Pismem z 19 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu.

Postanowieniem z 1 sierpnia 2019 r. (znak:[…]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też: GINB), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie decyzji Wojewody. Skarżący nie wykazał bowiem – mimo stosownego wezwania ze strony organu z 19 czerwca 2019 r. – istnienia interesu prawnego, zarówno w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.), który uzasadniałby żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu z 2 kwietnia 2012 r. 5

Skarżący, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., złożył do GINB wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z 16 września 2019 r. (znak: […]) wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z 1 sierpnia 2019 r. 7

Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z 6 maja 2020 r. (sygn. akt […]), podtrzymanym przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r. (sygn. akt […]). W ocenie sądów obu instancji skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie wykazał legitymacji prawnej, o której mowa w art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b., do kwestionowania decyzji organu z 2 kwietnia 2012 r., dlatego odmowa wszczęcia postępowania przez GINB była prawidłowa.

2. Zdaniem skarżącego art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b. naruszają art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konstytucji (petitum skargi), wydane w jego sprawie rozstrzygnięcia administracyjne naruszały przepisy art. 6, art. 7, art. 7b i art. 9 k.p.a. (s. 5-6 uzasadnienia skargi), a sądy administracyjne obu instancji „złamały w postępowaniu sądowo-administracyjnym zasadę rzetelności procesu sądowego lekceważąc wszystkie zarzuty Skarżącego zawarte w składanych przez niego pismach (kwestia podjęcia sprawy z urzędu, brak wezwania Skarżącego do wykazania jego interesu prawnego) – tj. zasadę określoną w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.” (s. 8 uzasadnienia skargi).

3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2021 r. (którego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 5 sierpnia 2021 r.) skarżący – na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) – został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez doręczenie jednego odpisu skargi konstytucyjnej wraz z załącznikami.

Skarżący wykonał powyższe zarządzenie pismem procesowym wniesionym do Trybunału 11 sierpnia 2021 r. (data nadania).

4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 września 2021 r. (którego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 11 października 2021 r.) skarżący – na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK – został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez udokumentowanie daty doręczenia skarżącemu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r. (sygn. akt […]), tj. poświadczonej za zgodność z oryginałem koperty wraz z monitoringiem przesyłki Poczty Polskiej lub potwierdzenia odbioru przesyłki.

We wniesionym do Trybunału 18 października 2021 r. (data nadania) piśmie procesowym skarżący przedłożył poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: koperty listu poleconego zwierającego odpis wyroku, wydruku z monitoringu Poczty Polskiej oraz poświadczenia odbioru przesyłki pocztowej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom.
2. 2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono:

16 – art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.) w brzmieniu:

17 „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”;

18 – art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), który stanowi:

19 „Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”.

Jako wzorce kontroli skarżący powołał art. 1, art. 2, art. 82 w związku z art. 5 oraz w związku z art. 6 ust. 1, a także art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

3. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że analiza argumentacji skarżącego prowadzi do wniosku, iż skarżący zakwestionował wprost wydane w jego sprawie rozstrzygnięcia organów administracji oraz orzeczenia sądów administracyjnych, czyli akty stosowania prawa. Przekonują o tym wywody zawarte na s. 4-8 uzasadnienia skargi konstytucyjnej.

W związku z powyższym należało przypomnieć, że w obowiązującym stanie prawnym przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konstytucyjnej nie są akty stosowania prawa, a sam Trybunał nie pełni funkcji kolejnej instancji odwoławczej (zob. np. postanowienia TK z: 15 grudnia 2009 r. i 19 października 2010 r., sygn. Ts 257/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 335 i 336 oraz 5 grudnia 2016 r., sygn. Ts 194/16, OTK ZU B/2017, poz. 32).

Okoliczność ta – stanowiąca nieusuwalne uchybienie formalne – przekładała się na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK.

1. 4. W dalszej kolejności Trybunał zwrócił uwagę na nieprawidłowe powołanie przez skarżącego części konstytucyjnych wzorców kontroli.

Artykuł 1 Konstytucji ma charakter ustrojowy i nie wynikają z niego żadne konstytucyjne prawa podmiotowe jednostki (zob. np. postanowienie TK z 4 czerwca 2012 r., sygn. Ts 71/11, OTK ZU nr 4/B/2012, poz. 369).

W odniesieniu do art. 2 Konstytucji należało przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż przepis ten nie może stanowić „samodzielnego” wzorca kontroli konstytucyjności w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej, ponieważ nie wynikają z niego wprost żadne konkretne prawa lub wolności. Dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności w trybie skargi konstytucyjnej podstawy poszukiwać należy nie w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, lecz w konkretnych przepisach Konstytucji wyrażających określone wolności i prawa (por. m.in. wyrok pełnego składu TK z 21 września 2011 r., sygn. SK 6/10, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 73). Skarżący nie przedstawił zaś żadnych argumentów, które wskazywałyby za odstąpieniem w jego sprawie od dotychczasowego zapatrywania prawnego w przedmiocie art. 2 Konstytucji.

Artykuł 5 Konstytucji nie stanowi źródła praw i wolności o charakterze podmiotowym, gdyż – po pierwsze – stanowi regulację o charakterze ustrojowym, a po drugie – jego adresatem jest Państwo (tj. władze publiczne), nie zaś jednostka (por. np. postanowienie TK z 17 marca 2014 r., sygn. Ts 139/13, OTK ZU nr 3/B/2015, poz. 225). To samo dotyczy art. 6 ust. 1 ustawy zasadniczej (por. np. postanowienie TK z 6 września 2000 r., sygn. Ts 69/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 277).

Odnośnie zaś do art. 8 Konstytucji Trybunał stwierdził m.in. w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03 (OTK ZU nr 1/A/2004 poz. 2), że ani nie stanowi źródła wolności ani konstytucyjnego prawa podmiotowego, ani nie może być powoływany jako „związkowy” wzorzec kontroli w sprawach skargowych.

W świetle powyższego rozpoznanie merytoryczne analizowanej skargi konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 Konstytucji byłoby niedopuszczalne i w tej też części skardze należało odmówić nadania dalszego biegu na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK.

5. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził także, że analizowana skarga nie spełnia wymagań formalnych przewidzianych w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, a mianowicie – nie zawiera uzasadnienia sformułowanych w jej petitum zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów z powołaniem argumentów i dowodów na ich poparcie. Argumentacja skarżącego – na co zwrócono uwagę w punkcie 3 tej części niniejszego uzasadnienia – skierowana była przeciw rozstrzygnięciom wydanym w jego sprawie oraz sposobowi, w jaki odnośne organy administracyjne załatwiały wniosek skarżącego.

Należy zauważyć, że skarżący nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjmuje istnienie prawa do kwestionowania decyzji organu administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na rozbiórkę dworca autobusowo-kolejowego za konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki, którego ochrony można domagać się w trybie skargi konstytucyjnej. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji tylko wolności lub prawa o randze konstytucyjnej (przewidziane w przepisach ustawy zasadniczej), mogą być podstawą zarzutu w procedurze skargi konstytucyjnej.

Skarżący na s. 3 uzasadnienia skargi konstytucyjnej zacytował następujące przepisy Konstytucji: art. 82 (umiejscowiony w rozdziale II – „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”) oraz art. 1, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 (zamieszczone w rozdziale I – „Rzeczpospolita”), jednakże nie podjął nawet próby konfrontacji przedmiotu zaskarżenia z powołanymi wzorcami kontroli, a w szczególności z art. 82, który jako jedyny formalnie mieścił się w ramach zakreślonych w art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej.

Trybunał podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, że przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w postępowaniu pisemnym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące, lecz zawsze muszą być argumentami „nadającymi się” do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez skarżącego wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli. Dopóki skarżący (wnioskodawca, sąd pytający) nie powoła przekonujących motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu z odnośnymi normami Konstytucji, Trybunał musi uznawać je za zgodne z wzorcem kontroli. Skarga konstytucyjna, wniosek lub pytanie prawne, w których inicjator postępowania ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał.

Należy jednocześnie podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu jej wszechstronnego wyjaśnienia, nie będąc zarazem związanym wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 69 ust. 1 i 3 u.o.t.p.TK). Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku przerzucenia – przez podmiot inicjujący postępowanie w sprawie – ciężaru dowodzenia na Trybunał. Powyższa reguła postępowania może bowiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy ten podmiot wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie wymagania wynikające z Konstytucji oraz u.o.t.p.TK (por. w szczególności: odnośnie do skarg konstytucyjnych – postanowienie TK z 8 października 2015 r., sygn. Ts 165/15, OTK ZU nr 6/B/2015, poz. 710; odnośnie do wniosków – postanowienie pełnego składu TK z 26 listopada 2019 r., sygn. K 5/16, OTK ZU A/2019, poz. 66; odnośnie do pytań prawnych – postanowienie TK z 17 lipca 2019 r., sygn. P 16/17, OTK ZU A/2019, poz. 44).

Z uwagi na to, że uzasadnienie skargi nie spełniało wymagań wynikających z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, zachodzi również przesłanka do odmowy nadania dalszego biegu skardze na podstawie art. art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK.

W tym stanie rzeczy należało postanowić jak w sentencji.

POUCZENIE 36

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienie w terminie siedmiu dni od daty jego doręczenia.