Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 września 2016 r. (data nadania) skarżąca – WPOA S.A. (dalej:
skarżąca) zarzuciła, że art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, ze zm.; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 42 Konstytucji, natomiast w zakresie, w jakim posługuje się sformułowaniem niedookreślonym „pierwszy ujawniony przypadek” – z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podniosła także, że art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), rozumiany w ten sposób, że „wyłącznie podmiot prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest upoważniony do oceny, czy zachodzą »inne przyczyny« określone w tym przepisie, a które uprawniają podmiot odbierający zmieszane odpady komunalne do ich nieprzekazania zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 [ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach]”, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem skarżącej art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach narusza zasady: zaufania obywateli do państwa, pewności prawa oraz równości. Posługuje się bowiem niedookreślonym sformułowaniem „pierwszy ujawniony przypadek”, co pozwala orzekającym organom dowolnie je interpretować. Przepis ten – jak zarzuciła skarżąca – narusza także jej prawa wyrażone w art. 42 Konstytucji, ponieważ za niewywiązanie się z obowiązków wynikających z ustawy wprowadza sankcję administracyjną (karę pieniężną), a nie karną (grzywnę). W ten sposób pozbawia podmioty takie jak skarżąca możliwości skorzystania z „podstawowych instrumentów ochronnych”, np. instytucji domniemania niewinności. Zdaniem skarżącej, jeśli „wolą ustawodawcy odpowiedzialność kształtowałyby przepisy prawa wykroczeń, wachlarz instrumentów przysługujących skarżącej byłby zdecydowanie szerszy”. Przepis ten jest – jak zarzuciła skarżąca – niezgodny z art. 42 Konstytucji także dlatego, że nie określa okresów przedawnienia karalności, czy też zatarcia skazania.
Z kolei art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach narusza zasady pewności prawa, ponieważ – tak jak art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – posługuje się wyrażeniem niedookreślonym („inne przyczyny”).
Przepis ten narusza także zasadę równości wobec prawa, gdyż – jak wynika z uzasadnienia decyzji i orzeczeń wydanych w sprawie, w związku z którą skarżąca wniosła skargę do Trybunału – do oceny, czy w sprawie występują „inne przyczyny”, uprawniony jest tylko podmiot prowadzący regionalną instalację.
Postanowieniem z 26 października 2016 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 3 listopada 2016 r.) Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze, stwierdziwszy, że wydanie merytorycznego orzeczenia jest niedopuszczalne. Trybunał zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji podstawą skargi konstytucyjnej mogą być tylko te postanowienia Konstytucji, które gwarantują wolności lub prawa jednostki. Wskazał, że – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa – charakteru takiego nie mają ani art. 2, ani art. 7, ani też art. 32 ust. 1 Konstytucji. Te przepisy mogą być bowiem powołane jako wzorce kontroli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej jedynie wtedy, gdy skarżący powiąże je z treścią innych norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa.
Z kolei w odniesieniu do art. 42 Konstytucji Trybunał uznał, że nie jest on adekwatnym wzorcem kontroli dla zakwestionowanego w skardze art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Trybunał przypomniał, że – jak wynika z jego orzecznictwa – sankcje administracyjne nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej wynikającymi z tego przepisu ustawy zasadniczej.
W zażaleniu z 9 listopada 2016 r. skarżąca zakwestionowała postanowienie Trybunału w całości. Zarzuciła w nim, że Trybunał naruszył: art. 37 ust. 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: uchylona ustawa o TK z 2016 r.), zaniechał bowiem wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi, tj. do wskazania, jakie jej wolności lub prawa wyrażone w art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji – i w jaki sposób – zostały naruszone;
a ponadto art. 37 ust. 3 uchylonej ustawy o TK z 2016 r. „poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz wydanie postanowienia o odmowie nadania skardze dalszego biegu w sytuacji, kiedy Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził oczywistej bezzasadności skargi, ani nie zachodziła okoliczność nieuzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez skarżącą”. W zażaleniu skarżąca zarzuciła także, że przez zastosowanie w jej sprawie zakwestionowanych w skardze przepisów, „doszło do nieuprawnionego ograniczenia wolności działalności gospodarczej”, tj. do naruszenia art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Jak wyjaśniła, niemożność „ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem »pierwszy ujawniony przypadek« powoduje niepewność co do sytuacji skarżącej, dla której stwierdzenie ujawnienia pierwszego przypadku wiązało się z wymierzeniem jej kary administracyjnej, a w dalszej perspektywie powoduje groźbę wykreślenia z rejestru działalności gospodarczej regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w razie stwierdzenia drugiego przypadku przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzana odpadów komunalnych na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 4 [ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach]”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) stosuje się przepisy tej ustawy.
Skoro postępowanie zainicjowane skargą skarżącego nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy o TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy ustawy o TK.
2. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
3. Zdaniem Trybunału kwestionowane postanowienie jest prawidłowe, a argumenty sformułowane w zażaleniu nie podważają poczynionych w nim ustaleń i nie zasługują na uwzględnienie z poniżej przedstawionych przyczyn.
4. W rozpatrywanym środku odwoławczym skarżąca nie zakwestionowała tego, że art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji nie mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli wskazanych w skardze przepisów. Podkreśliła natomiast, że zgodnie z art. 37 ust. 2 w związku z art. 50 uchylonej ustawy o TK z 2016 r. Trybunał powinien był wezwać ją do usunięcia braków formalnych skargi, tj. do wskazania konstytucyjnych wolności lub praw, które zostały w jej sprawie naruszone.
Skarżąca błędnie zinterpretowała zatem art. 37 ust. 2 uchylonej ustawy o TK z 2016 r., który dotyczy procedury uzupełniania braków skargi konstytucyjnej. Z przepisu tego nie da się – co próbuje czynić skarżąca – wyprowadzić wniosku, że w ramach wstępnej kontroli kierowanych do Trybunału skarg konstytucyjnych w razie wystąpienia w nich braków formalnych zawsze wymagane jest wezwanie skarżącego do ich uzupełnienia. Są bowiem takie uchybienia, które – tak jak w analizowanej sprawie – ze względu na swój charakter nie podlegają sanacji.
Trybunał przypomina, że wystąpienie ze skargą konstytucyjną nakłada na skarżącego obowiązek dochowania określonych prawem wymagań. Środek ten, poza spełnieniem wymogów stawianych względem pisma procesowego musi zawierać elementy treściowe, które zrealizują warunki wskazane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w przepisach ustawy o TK.
Skarżący jest zatem zobligowany do wskazania, która konstytucyjna wolność, lub które jego konstytucyjne prawo zostało naruszone przez przepis będący podstawą prawną orzeczenia, w związku z którym wniósł skargę. Wymóg ten ma swoje źródło w samej Konstytucji, istotą środka statuowanego w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest bowiem „ochrona przed nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją państwa w konstytucyjne prawa i wolności” (zob. postano-wienie TK z 20 grudnia 2007 r., SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168).
Wskazanie konstytucyjnych wolności lub praw jest więc elementem konstrukcyjnym skargi. Niespełnienie tego wymogu powoduje niespełnienie podstawowego warunku konstytucyjnego (i ustawowego) skargi, będącego istotą tego środka procesowego. Taki brak nie jest możliwy do uzupełnienia, dlatego jego wystąpienie skutkuje odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
5. W złożonym środku odwoławczym skarżąca zarzuciła, że zaskarżone przez nią przepisy w sposób nieuprawniony naruszają wyrażoną wolność działalności gospodarczej (art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Trybunał zwraca uwagę na to, że ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu skarżąca nie powołała się na art. 20 Konstytucji. Nie wskazała tego przepisu jako wzorca kontroli ani nie odniosła się do jego treści. Przedstawiona przez nią argumentacja dotyczyła naruszenia zasad: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, pewności prawa (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) i równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także reżimu odpowiedzialności karnej wskazanego w art. 42 Konstytucji. Skarżąca nie odnosiła się natomiast w żaden sposób do wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji) ani do zasad jej ograniczania (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji).
W związku z tym Trybunał stwierdza, że wskazanie tych postanowień Konstytucji jako podstaw skargi, jak również przedstawienie argumentów naruszenia wyrażonych w nich praw, nastąpiło po upływie terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej.
6. Argumenty przedstawione w zażaleniu nie podważają także podstaw odmowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie, w jakim skarżąca zarzuciła, że art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach narusza wynikające z art. 42 Konstytucji reguły odpowiedzialności karnej. Podniesiony w analizowanym środku odwoławczym problem interpretacji tego przepisu przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne, nie dotyczy bowiem ani odpowiedzialności karnej (art. 42 Konstytucji), ani wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji).
Zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, więc Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 26 października 2016 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej WPOA S.A. w sprawie zgodności:
- 1) art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- 2) art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.) z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 września 2016 r. (data nadania) skarżąca – WPOA S.A. (dalej:
skarżąca) zarzuciła, że art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2016.250, ze zm.; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 42 Konstytucji, natomiast w zakresie, w jakim posługuje się niedookreślonym sformułowaniem „pierwszy ujawniony przypadek” – z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podniosła także, że art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21, ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), rozumiany w ten sposób, że „wyłącznie podmiot prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest upoważniony do oceny, czy zachodzą »inne przyczyny« określone w tym przepisie, a które uprawniają podmiot odbierający zmieszane odpady komunalne do ich nieprzekazania zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 [ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach]”, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z czerwca 2013 r. Prezydent W., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2000,00 zł za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Decyzją z lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z kwietnia 2014 r. oddalił skargę na decyzję Prezydenta W. Z kolei wyrokiem z maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Rozstrzygnięcie to, wskazane przez skarżącą jako orzeczenie ostateczne, zostało jej doręczone 6 lipca 2016 r. 3
Zdaniem skarżącej art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach narusza zasady: zaufania obywateli do państwa, pewności prawa oraz równości. Posługuje się on bowiem niedookreślonym sformułowaniem „pierwszy ujawniony przypadek”, co pozwala orzekającym organom dowolnie je interpretować. Przepis ten – jak zarzuciła skarżąca – narusza także jej prawa wyrażone w art. 42 Konstytucji, ponieważ za niewywiązanie się z obowiązków wynikających z ustawy wprowadza sankcję administracyjną (karę pieniężną), a nie karną (grzywnę). W ten sposób pozbawia podmioty takie jak skarżąca możliwości skorzystania z „podstawowych instrumentów ochronnych”, np. instytucji domniemania niewinności. Zdaniem skarżącej, jeśli „wolą ustawodawcy odpowiedzialność kształtowałyby przepisy prawa wykroczeń, wachlarz instrumentów przysługujących skarżącej byłby zdecydowanie szerszy”. Przepis ten jest – jak zarzuciła skarżąca – niezgodny z art. 42 Konstytucji także dlatego, że nie określa okresów przedawnienia karalności, czy też zatarcia skazania.
Z kolei art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach narusza zasady pewności prawa, ponieważ – tak jak art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – posługuje się wyrażeniem niedookreślonym („inne przyczyny”).
Przepis ten narusza także zasadę równości wobec prawa, gdyż – jak wynika z uzasadnienia decyzji i orzeczeń wydanych w sprawie, w związku z którą skarżąca wniosła skargę do Trybunału – do oceny, czy w sprawie występują „inne przyczyny” uprawniony jest tylko podmiot prowadzący regionalną instalację.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej:
ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK.
2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Oznacza to, że warunkiem złożenia skargi jest nie każde naruszenie Konstytucji, ale tylko takie, które dotyczy wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. W skardze konstytucyjnej należy zatem wskazać, która konstytucyjna wolność lub które konstytucyjne prawo skarżącego i w jaki sposób zostały naruszone (art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).
3. Skarżąca zakwestionowała art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu: „Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który: nie przekazuje z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1a-1c, odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy (…) o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu – podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek”.
Skarżąca zaskarżyła także art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, który stanowi: „Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych”.
- 4. Jak zarzuciła skarżąca, przepisy te są niezgodne m.in. z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
- 4.1. O możliwości powoływania się na naruszenie zasad określonych w art. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już wielokrotnie, w tym najpełniej w sprawie Ts 105/00 (postanowienia TK z 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60). Trybunał, badając dopuszczalność dochodzenia ochrony tych zasad w trybie skargi konstytucyjnej, wskazywał przede wszystkim na konieczność precyzyjnego określenia wolności lub prawa podmiotowego, wyinterpretowanych z przepisu, którego naruszenie ma uzasadnić legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał podkreślił przy tym, że chodzi tu o wolności lub prawa przyjmujące normatywną postać praw podmiotowych. To znaczy o prawa, których adresatem jest obywatel (lub inny podmiot prawa), które kształtują jego sytuację prawną i dają mu możliwość wyboru zachowania się, tj. spełnienia lub niespełnienia normy prawnej. Podstawą do wniesienia skargi nie jest powołanie się przez skarżącego na naruszenie zasad prawnych wynikających z art. 2 Konstytucji. Ze względu na swój przedmiotowy charakter są one bowiem adresowane przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczają sposób unormowania poszczególnych dziedzin życia publicznego. Odwołanie się do tych zasad (zaufania obywateli do państwa i pewności prawa) może mieć znaczenie tylko wtedy, gdy skarżący wskaże równocześnie wolność lub prawo podmiotowe, które mają swoje źródło w przepisie Konstytucji i zostały ograniczone na skutek naruszenia powyższych zasad (zob. także postanowienia TK z 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272 oraz 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53).
- 4.2. Podobne uwagi należy odnieść do wskazanych jako wzorce kontroli skargi art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
- 4.3. Trybunał zwraca uwagę na to, że art. 7 Konstytucji statuuje zasadę legalizmu, która nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania „na podstawie i w granicach prawa”. Przepis ten nie jest źródłem żadnej wolności ani żadnego prawa, a zatem nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40).
- 4.4. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 32 Konstytucji Trybunał przypomina, że na temat charakteru tej normy wypowiedział się w postanowieniu pełnego składu z 24 paź-dziernika 2001 r. Trybunał orzekł wtedy, że „art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. W takim zakresie wyznacza on także konstytucyjne prawo do równego traktowania. Mamy tu do czynienia z sytuacją »współstosowania« dwóch przepisów Konstytucji, a więc nie tylko z prawem do równego traktowania, ale ze skonkretyzowanym prawem do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. W skardze konstytucyjnej należy powołać oba przepisy Konstytucji, dopiero one wyznaczają bowiem konstytucyjny status jednostki, który przez regulację ustawową lub podustawową został naruszony. Natomiast gdy chodzi o uprawnienia określone w innych niż Konstytucja aktach normatywnych – jeśli treść konkretnego prawa ustala się wyłącznie na ich podstawie – art. 32 Konstytucji stanowi zasadę systemu prawa, a nie wolność lub prawo o charakterze konstytucyjnym” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
- 4.5. W związku z tym, że w analizowanej sprawie art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowią samodzielne wzorce dla zakwestionowanych w skardze przepisów, Trybunał stwierdza, że skarżąca nie wskazała naruszonych praw, a w konsekwencji nie określiła sposobu ich naruszenia. Skarga nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, więc wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne.
- 5. W tym miejscu – na marginesie – Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że w swoich orzeczeniach już wielokrotnie wskazywał, iż pojęcia (zwroty) niedookreślone i nieostre istnieją w każdym systemie prawnym. Nie jest bowiem możliwe skonstruowanie przepisów, które wykluczałyby jakikolwiek margines swobody ich odczytania. Jak orzekł Trybunał w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., „każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności. Nieostrość czy niedookreśloność pojęć prawnych sprzyja uelastycznieniu porządku prawnego (...), nie każda więc, ale jedynie kwalifikowana – tj. niedająca się usunąć w drodze uznanych metod wykładni – nieostrość czy niejasność przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności” (P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36). W wyroku z 31 marca 2005 r. Trybunał, orzekający w pełnym składzie, stwierdził, że takie zwroty „występują we wszystkich systemach prawa europejskiego, także tych państw, które charakteryzują się wysoką kulturą prawną i bez wszelkiej wątpliwości są zaliczane do państw prawa. Zwroty te przesuwają obowiązek konkretyzacji normy na etap stosowania prawa i w związku z tym dają sądom (czy organom administracji – tak w wypadku np. uznania administracyjnego) pewną swobodę decyzyjną. Nie można jej jednak utożsamiać z dowolnością i wolnością od zewnętrznej kontroli. W szczególności niepodobna en masse kwestionować na podstawie art. 2 Konstytucji, jako braku zgodności z zasadami rzetelnej legislacji, faktu posługiwania się zwrotami nieostrymi. Niedostateczna precyzja i brak dookreśloności przepisu może tylko wtedy być podstawą zarzutu braku zgodności z art. 2 Konstytucji, gdy dany zwrot nie daje możliwości – przy użyciu ogólnie aprobowanych technik wykładni, ustalenia jego znaczenia. Niebezpieczeństwo natomiast, jakie wiąże się ze stosowaniem zwrotów niedookreślonych i nieostrych, jest powszechnie znane: praktyka stosowania tych przepisów stosunkowo łatwo może ulegać wypaczeniu, na skutek powoływania się na takie zwroty, bez próby wypełnienia ich konkretną treścią wynikającą z okoliczności danej sprawy i bez rzetelnego uzasadnienia komunikowanego adresatom rozstrzygnięcia. Takie wypaczenie odnosi się jednak do praktyki, nie jest zaś błędem legislatora” (SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29). Ponadto należy zauważyć, że kryterium pozwalającym stwierdzić, czy dany przepis jest niejasny, czy też – jak zarzuciła skarżąca –„przysparzającym trudności interpretacyjne”, jest stwierdzenie, czy powoduje on trudności w interpretacji i stosowaniu. Podstawowym wyznacznikiem w tej kwestii jest zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć, opartych na tym samym przepisie. Skarżąca nie przedstawiła przykładów ilustrujących te rozbieżności. Zarzuty skargi koncentrują się wyłącznie na zastosowaniu art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w indywidualnej sprawie skarżącej. Podkreślenia wymaga także to, że w wyroku z maja 2016 r. NSA odnosił się tylko do użytego w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach sformułowania „inne przyczyny”, nie interpretował natomiast sformułowania „pierwszy ujawniony przypadek”, którym ustawodawca posłużył się w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
- 6. Skarżąca zarzuciła, że art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest niezgodny także z art. 42 Konstytucji. Jej zdaniem stosowanie sankcji administracyjnej statuowanej w tym przepisie powinno zostać poddane reżimowi odpowiedzialności karnej wskazanemu w art. 42 Konstytucji.
- 6.1. W odniesieniu do tych zarzutów Trybunał w pierwszej kolejności przypomina, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym administracyjnych kar pieniężnych wielokrotnie wskazywał, że dopuszczalność ich stosowania, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (zob. wyrok z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2).
Administracyjne kary pieniężne są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (zob. orzeczenie z 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5). Sankcje administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają więc przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok z 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Mieści się zatem w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej (por. przywołany powyżej wyrok w sprawie P 19/06), co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy.
Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej (zob. Z. Cieślak, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 74).
6.2. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału sankcje administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego, a w związku z tym nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej wyrażonymi w art. 42 Konstytucji (zob. wyrok TK z 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 125). Trybunał stoi na stanowisku, że „tylko stwierdzenie, że konkretna sankcja ma wyłącznie charakter sankcji karnej, obligowałoby do zastosowania zasad wyrażonych w art. 42 Konstytucji” i „Nie ma (…) podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości, by rozciągać treść tej normy konstytucyjnej na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia sankcje i dolegliwości. Inne podejście (…) prowadziłoby do zakwestionowania całej filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa cywilnego i administracyjnego, która posiada bogate tradycje i nie jest kwestionowana (…)” (zob. wyrok TK z 7 lipca 2009 r., K 13/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 15).
6.3. Zdaniem Trybunału „niestosowanie zasad wymienionych w art. 42 Konstytucji do pewnego rodzaju sankcji nie oznacza (…) konstytucyjnie nieograniczonej swobody ustawodawcy. Ustawodawca, kształtując regulacje sankcyjne nieobjęte reżimem art. 42 Konstytucji, musi brać pod uwagę całokształt wymogów konstytucyjnych, a jego swoboda w tym zakresie w żadnym wypadku nie jest równoznaczna z samowolą” (zob. wyrok TK z 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 125).
6.4. W związku z tym, że w analizowanej sprawie art. 42 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli dla zakwestionowanego w skardze art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Trybunał stwierdza, że skarżąca nie wskazała naruszonych praw, a w konsekwencji nie określiła sposobu ich naruszenia. W tym zakresie skarga nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, więc wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne.
6.5. Konstatacja, że sankcje administracyjne nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej wynikającymi z art. 42 Konstytucji, każe także przyjąć, że sformułowany w skardze zarzut braku określenia przez ustawodawcę w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach okresów przedawnienia: karalności, wykonania kary, zatarcia skazania etc. dotyczy zaniechania ustawodawczego. Tymczasem w swoich orzeczeniach Trybunał wyraża pogląd, zgodnie z którym „zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut zaniechania ustawodawczego (luki normatywnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wydanie orzeczenia w tym zakresie należy więc uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz 22 czerwca 2005 r., K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74).
Okoliczności te są – w myśl art. 40 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu.
W związku z powyższym Trybunał postanowił jak na wstępie.