Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 6 października 2016 r. (data nadania) D.G. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128, ze zm.; dalej: p.r.d.) w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, ze zm.; dalej: u.k.p.), z art. 42 ust. 2 i 3 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji w zw. z art. 1 zdanie pierwsze i drugie Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1; dalej: protokół nr 1), art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364; dalej: protokół nr 7) w zw.
z art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, zał.; dalej: MPPOiP), a także z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Postanowieniem z 24 marca 2017 r. (dalej: postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał stwierdził, że skarżący wskazując ratyfikowane umowy międzynarodowe jako podstawę skargi konstytucyjnej, nieprawidłowo określił podstawę skargi.
Trybunał uznał ponadto, że niedopuszczalne jest badanie zgodności zaskarżonych przepisów z samodzielnie ujętymi zasadami wynikającymi z art. 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, w ocenie Trybunału orzeczenie wskazane przez skarżącego jako ostateczne nie pozostaje w merytorycznym związku z naruszeniem praw wynikających ze wskazanych w skardze konstytucyjnych wzorców kontroli, 4
Skarżący w ustawowym terminie złożył zażalenie na postanowienie Trybunału o odmowie nadania biegu skardze. Jego zdaniem postanowienie Trybunału narusza: art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) jako że, zdaniem skarżącego, złożona skarga nie zawiera braków formalnych;
art. 136 ust. 1 p.r.d. „poprzez błędne przyjęcie [przez Trybunał], że prawo jazdy zabrane w zaskarżonym trybie trafia do sądu”;
art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, w związku z tym, że w opinii skarżącego postanowienie nie uwzględnia wyrażonego w skardze zarzutu pominięcia ustawodawczego. Skarżący nie zgadza się również z twierdzeniem, że przepisy prawa międzynarodowego nie mogą być wzorcem do badania zgodności przepisów w trybie skargi konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy.
Skoro postępowanie zainicjowane rozpatrywaną skargą nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wejścia w życie u.o.t.p. TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy u.o.t.p. TK.
2. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyniku wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej jest jedynie prawidłowość dokonanego w nim rozstrzygnięcia.
4. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny przypomina swoje stanowisko w sprawie niedopuszczalności przywoływania art. 2 Konstytucji jako samodzielnego wzorca kontroli w sprawach skargowych, które przedstawił w postanowieniu pełnego składu z 23 stycznia 2002 r. (Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Trybunał podziela przyjęty tam pogląd i jednocześnie przypomina, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine u.o.t.p. TK – na gruncie procesowym wszystkie składy orzekające związane są zapatrywaniem prawnym wyrażonym w orzeczeniu pełnego składu, dopóki inny pełny skład od niego nie odstąpi. Trybunał uznał, że żadnej z zasad wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji:
demokratycznego państwa prawnego, dostatecznej określoności przepisów prawa, zasady przyzwoitej legislacji czy sprawiedliwości proceduralnej – nie można uznać za prawo podmiotowe podlegające ochronie w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej.
Należy również podnieść, że skarżący w przedstawionych Trybunałowi pismach procesowych nie wskazał podmiotowych wolności ani praw wynikających z art. 2 Konstytucji, które mogłyby być podstawą skargi konstytucyjnej.
- 5. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał także, że w trybie skargi konstytucyjnej niedopuszczalne jest badanie zaskarżonego przepisu z umowami międzynarodowymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 79 Konstytucji podstawą skargi może być wyłącznie naruszenie przez zaskarżone przepisy konstytucyjnych wolności lub praw. Trybunał zwraca uwagę, że językowe reguły wykładni tego przepisu wskazują jednoznacznie, iż podstawą kontroli w trybie skargi konstytucyjnej mogą być wyłącznie przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy protokołu nr 1, protokołu nr 7 oraz MPPOiP nie mogą stanowić wzorca kontroli w takim postępowaniu (zob. postanowienie TK z 3 listopada 2006 r., SK 9/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 158 i powołane tam orzecznictwo).
- 6. Przypomnieć trzeba też, że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obowiązuje zasada skargowości (art. 67 u.o.t.p.
TK), która skutkuje związaniem tego organu granicami określonymi treścią kierowanych do niego pism procesowych. Trybunał może więc procedować jedynie w tych ramach i tylko w takim zakresie sprawa może podlegać rozpoznaniu. Obowiązywanie zasady skargowości prowadzi zatem do tego, że skarga konstytucyjna poddawana jest badaniu wstępnemu w zakresie wyznaczonym przez skarżącego, a wniesione zażalenie nie może zawierać dodatkowych argumentów, mających przemawiać za niekonstytucyjnością przepisów. W związku z tym, że rozważania skarżącego zawarte w zażaleniu, a dotyczące dopuszczalności wskazania art. 32 Konstytucji jako samodzielnego wzorca kontroli konstytucyjnej – szczególnie w przypadku postawienia przez skarżącego zarzutu pominięcia ustawodawczego – wykraczają poza zakres złożonej skargi konstytucyjnej, pozostają one bez rozpoznania.
7. W zażaleniu skarżący podkreśla, że skargę złożył w związku z orzeczeniem „sądu wykroczeniowego”, który stwierdza, że ustawodawca nie przyznał mu władzy oceny prawidłowości zatrzymania prawa jazdy przez funkcjonariusza policji, w związku z czym pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Skarżący wyraża przekonanie, że zapis w protokole w przedmiocie braku uprawnień sądu do oceny prawidłowości zatrzymania prawa jazdy jest orzeczeniem, które wyczerpuje jego drogę prawną w złożonej sprawie. Konkluduje, że brakuje sądowej kontroli prawidłowości czynności faktycznych policjanta, jaką jest fizyczne zatrzymanie prawa jazdy kierowcy za przekroczenie dozwolonej prędkości o wartość 50 km/h. Stwierdza także, że w przypadku wykroczenia kolizji lub stworzenia zagrożenia na drodze policja zatrzymuje prawo jazdy, a sąd jest władny nakazać zwrot dokumentu. W związku z tym skarżący postuluje, by w razie postawienia zarzutu przekroczenia prędkości dozwolonej o więcej niż 50 km/h, sprawa kierowana była do sądu o charakterze powszechnym, nie zaś sądowoadministracyjnym. Skarżący dodaje, że wie o możliwości zaskarżenia decyzji starosty, lecz w jego opinii „w praktyce ten tryb nie działa”.
13 7.1 Trybunał podnosi, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie konstytucyjnym, co do zasady, ustawodawcy – z zastrzeżeniem konieczności respektowania ogólniejszych kryteriów – przysługuje swoboda w kwalifikowaniu spraw do właściwości sądów określonego rodzaju (zob. wyrok TK z 19 października 2010 r., P 10/10, OTK ZU Nr 8/A/2010, poz. 78; postanowienie TK z 9 maja 2000 r., SK 15/98, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 113). Nie wyklucza to możliwości dowodzenia przez skarżącego, że przypisany ustawą tryb jest nieadekwatny do typu sprawy (zob. wyrok TK z 10 czerwca 2008 r., SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78). By ewentualnie „ujawnić”, że tryb prawnoadministracyjny uniemożliwia gwarantowaną konstytucyjnie skuteczną ochronę prawną, konieczne jest przede wszystkim przeprowadzenie postępowania w tym trybie, aż do uzyskania ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 Konstytucji. W przypadku skarżącego zatrzymanie prawa jazdy na 3 miesiące nastąpiło na mocy decyzji Starosty Gorzowskiego.
W odniesieniu do tej decyzji skarżący nie wyczerpał jednak przysługującej mu drogi prawnej, co jest warunkiem koniecznym do uzyskania przez niego waloru ostateczności w rozumieniu art. 79 Konstytucji. W konsekwencji, zarzuty skarżącego stawiane względem postępowania w trybie sądowoadministracyjnym mają charakter jedynie potencjalny, a wnioski cechę postulatu. Udaremniło to skarżącemu starania skutecznego uzasadnienia zarzutu, że droga sądowoadministracyjna w przypadku postępowania o wykroczenie z art. 135 p.r.d. w świetle przepisów Konstytucji jest nieadekwatna do sprawy, której dotyczy, gdyż uniemożliwia uzyskanie skutecznej ochrony prawnej.
Na marginesie, w odniesieniu do wskazanych w skardze przykładów wykroczeń: kolizji lub stworzenia zagrożenia na drodze, w których to policja zatrzymuje prawo jazdy, a „sąd wykroczeniowy” jest władny nakazać zwrot dokumentu, należy zauważyć, że porównanie wskazanych trybów do postępowania wykroczeniowego z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d. mogłoby ewentualnie ziścić się w świetle art. 32 Konstytucji, który nie został jednak w złożonej skardze wskazany jako wzorzec.
7.2. Trybunał podnosi, że nawet gdyby uznać, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania przez sąd orzekający w sprawie skarżącego stanowi orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, należałoby wskazać, że przepisy stanowiące przedmiot skargi konstytucyjnej nie były podstawą tego wyroku. Przepisy zaskarżone nie określają bowiem właściwości sądu. Należy przypomnieć, że w myśl zaskarżonego art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128, ze zm.; dalej:
p.r.d.) policjant zatrzymuje prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Powołany związkowo art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, ze zm.; dalej: u.k.p.) nakłada na starostę obowiązek wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
Konkludując, jeśli zdaniem skarżącego niekonstytucyjny jest brak możliwości zbadania przez „sąd wykroczeniowy” prawidłowości zatrzymania prawa jazdy przez policjanta, to zdaniem Trybunału zakresem zaskarżenia winny być objęte przepisy kształtujące właściwość sądów w tym zakresie, tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 p.r.d., który wskazuje zakres przypadków, w których to sąd wydaje postanowienie o zatrzymaniu prawa jazdy.
7.3. Ze skargi konstytucyjnej wynika, że zdaniem skarżącego sytuacja normatywna tylko pozornie stwarza możliwości kontroli sądowej zatrzymania prawa jazdy w ramach postępowania administracyjnego. Jak stwierdza skarżący, organy administracyjne nie badają stanu faktycznego sprawy, tylko przyjmują w całości – za faktyczny – stan ustalony przez policjanta, podnosząc, że organ administracyjny nie może badać prawidłowości zatrzymania prawa jazdy.
Trybunał zauważa, że w toku postępowania administracyjnego organy zobowiązane są do stania na straży praworządności. Z urzędu lub na wniosek mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a). Jak Trybunał Konstytucyjny podkreślił w wyroku z 11 października 2016 r. (K 24/15, OTK ZU A/2016, poz. 77; dalej: wyrok TK w sprawie K 24/15) zarówno na etapie wydawania decyzji przez starostę, jak i na etapie kontroli tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mógłby zostać podniesiony, zweryfikowany i ewentualnie uwzględniony zarzut błędu pomiaru prędkości. Dotyczy to zarówno sytuacji, w których błąd pomiaru jest spowodowany wadami technicznymi sprzętu, jak i takich, kiedy jest wynikiem nieprawidłowości ze strony osób, które ten sprzęt obsługują.
W sytuacji, gdy starosta odmówiłby przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność, kierowca mógłby to podnieść w odwołaniu do samorządowego kolegium odwoławczego, odwołując się do art. 128 k.p.a. Wydanie natomiast przez starostę decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego zobowiązywałoby kolegium do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzut wadliwości postępowania administracyjnego może być podniesiony również w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontroluje legalność decyzji dotyczącej zatrzymania prawa jazdy, może też skutkować uchyleniem tej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Trybunał zwraca również uwagę na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą w przypadku, gdy strona wyraźnie przeczy przekroczeniu dozwolonej prędkości i odmawia przyjęcia mandatu karnego, rozstrzygnięcie na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie może opierać się wyłączenie na przekazanej przez Policję notatce o przekroczeniu przez stronę prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 listopada 2017 r. (II SA/GI 806/17), „[s]tanowisko (…), iż organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości (…) należy uznać za słuszny jedynie w takim przypadku, gdy strona zatrzymana do kontroli (…) przyjmuje mandat karny, potwierdzając tym samym ustalenia Policji”. Mając bowiem na uwadzeart. 6, 7 i 8 k.p.a., rozpatrzenie sprawy w takich okolicznościach i wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące w tym przypadku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. 20
Trybunał wskazuje też, że zarówno w orzecznictwie konstytucyjnym, jak i sądowoadministracyjnym wyrażono konsekwentnie, że zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy uprawnia stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem ustalenie, że pomiar prędkości został błędnie dokonany jest nową okolicznością faktyczną istotną dla sprawy (zob. wyrok TK w sprawie K 24/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 lipca 2017 r., sygn. III SA/Kr 565/17). Sąd Administracyjny we wskazanej powyżej sprawie zaznacza też, że jeżeli kierowca złoży odwołanie od decyzji starosty w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, to organ II instancji powinien rozpatrzyć zarzuty merytorycznie, nawet, jeśli okres zatrzymania prawa jazdy już upłynął.
Trybunał Konstytucyjny orzekając w sprawie K 24/15 podniósł natomiast, że w ramach tej procedury odwoławczej możliwe byłoby nie tylko uchylenie wspomnianej decyzji, ale również ewentualne uzyskanie przez stronę stosownego odszkodowania.
Trybunał zauważa, że w świetle powyższego zarzuty skarżącego nabierają charakteru skargi na stosowanie prawa.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniesione zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, dlatego, zgodnie z art. 65 ust. 8 u.o.t.p. TK, postanawia jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 24 marca 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zbigniew Jędrzejewski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej D.G. w sprawie zgodności:
art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128, ze zm.) w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, ze zm.) z art. 42 ust. 2 i 3 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 2, art. 31, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 zdanie pierwsze i drugie Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1), art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz.
- 364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, zał.),
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej z 6 października 2016 r., sporządzonej przez pełnomocnika, D.G. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128, ze zm.; dalej: p.r.d.) w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, ze zm.; dalej: u.k.p.). Skarżący zarzucił, że przyjęty w kwestionowanych przepisach p.r.d. i u.k.p. „model normatywny” narusza:
- 1) art. 42 ust. 2 i 3 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji przez „pozbawienie prawa do sądu przy jednoczesnej konstrukcji modelu jednoosobowego wymiaru sprawiedliwości; stosowanie sankcji prawnokarnej przez władzę inną niż sądowa oraz pozbawienie prawa do obrony i wykluczenie stosowania zasady domniemania niewinności, a także pozbawienie możliwości następczej kontroli przez sąd bezprawności zatrzymania prawa jazdy, nawet w sytuacjach oczywistych”;
- 2) art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji w zw. z art. 1 zdanie pierwsze i drugie Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1; dalej: protokół nr 1) w zakresie, w jakim „pozbawia się czasowo uprawnień do kierowania pojazdami, które mają oczywisty element majątkowy, bez dostatecznych podstaw do czasowego pozbawienia prawa majątkowego, a więc ze złamaniem klauzuli limitacyjnej dopuszczającej ograniczenie praw majątkowych”;
- 3) art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364; dalej: protokół nr 7) w zw. z art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, zał.; dalej: MPPOiP) w zakresie, w jakim „dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie”.
Jako „podstawę związkową i samodzielną” skargi skarżący wskazał również art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji, których naruszenie upatruje w: 6
- 1) natychmiastowym stosowaniu „sankcji odpowiadającej dolegliwością sankcji prawnokarnej w modelu jednoosobowego wymiaru sprawiedliwości realizowanego przez policjanta, bez możliwości kontroli sądowej zatrzymania prawa jazdy, w postępowaniu wykroczeniowym, nawet jeśli doszło do uniewinnienia obwinionego wobec braku przekroczenia prędkości”;
- 2) „tworzeniu pozornej, zdublowanej kontroli administracyjno-prawnej, gdzie stosowanie środka karnego – zatrzymania prawa jazdy bez sądu (…) fasadowo kontroluje postępowanie administracyjne starosty, który nie prowadzi żadnego postępowania dowodowego, opierając się na rozstrzygnięciu policjanta”;
- 3) złamaniu „zasady domniemania niewinności i stosowaniu natychmiastowo sankcji odpowiadającej dolegliwością sankcji prawnokarnej w oparciu o użytkowanie przez Policję urządzeń niespełniających wymogów określonych przez ustawodawcę, a w istocie fałszujących pomiar, tj. ręcznych mierników prędkości”;
- 4) pozbawieniu „sądu karnego orzekającego w sprawie o wykroczenie możliwości skontrolowania prawidłowości zatrzymania prawa jazdy za to wykroczenie, nawet w sytuacji braku czynu i oczywistego uniewinnienia obwinionego”;
- 5) tworzeniu „systemu podwójnego karania obwinionego – karnie i administracyjnie”;
- 6) tworzeniu „systemu sankcji w zakresie pozbawienia prawa majątkowego (…) bez spełnienia warunków koniecznych dla ograniczenia czy czasowego pozbawienia praw majątkowych”.
Wskazane wyżej mankamenty skutkują – w ocenie skarżącego – naruszeniem „zasady określoności norm prawnych określających ograniczenia praw jednostek, które mogą skontrolować efektywnie to ograniczenie poprzez realizację prawa do sądu”, a także naruszeniem „zasady demokratycznego państwa prawa, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdzie w istocie doszło do pozornego zapewnienia prawa do sądu”.
Skarga konstytucyjna została sformułowana przez skarżącego w związku z następującą sprawą.
Wyrokiem z 6 lipca 2016 r. (sygn. […]) wydanym przez Sąd Rejonowy w M. Wydział Karny skarżący został uniewinniony od popełnienia czynu określonego w art. 92a ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 1094, ze zm.; dalej:
k.w.). Jednocześnie sąd pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o dokonanie oceny prawidłowości zatrzymania przez Policję prawa jazdy z uwagi na brak podstaw do jej dokonania. Adnotacja o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania zamieszczona została w treści protokołu rozprawy przeprowadzonej przed sądem. W przekonaniu skarżącego doszło w ten sposób do wyczerpania przez niego przysługującej mu drogi prawnej z uwagi na brak środka odwoławczego od pozostawienia przez sąd jego wniosku bez rozpoznania. Skarżący dołączył do skargi również odpis decyzji nr […] Starosty Powiatu w G. z 21 sierpnia 2015 r. (sprawa […]), w której ten organ administracji orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącego na okres 3 miesięcy (od 2 lipca 2015 r. do 2 października 2015 r.).
W szczegółowym uzasadnieniu zarzutów sformułowanych wobec kwestionowanych przepisów p.r.d. i u.k.p. skarżący stwierdził dodatkowo, że to na ich podstawie odebrano mu prawo jazdy na 3 miesiące mimo ostatecznego uniewinnienia go od zarzutu przekroczenia prędkości.
Podkreślił przy tym, że sytuacja normatywna pozornie jedynie stwarza możliwość kontroli sądowej prawidłowości zatrzymania prawa jazdy w ramach postępowania administracyjnego, organy administracyjne nie badają bowiem stanu faktycznego sprawy, a to prowadzi – jak w jego sprawie – do podejmowania rozstrzygnięć odmiennych od wydawanych przez sądy w kontekście spraw karnych (wykroczeniowych). Skarżący podważył w związku z tym decyzję ustawodawcy o rozdzieleniu postępowań prowadzonych w sprawach przekroczenia prędkości i odebrania uprawnień. Zakwestionował również stosowanie sankcji o charakterze prawnokarnym w postępowaniu administracyjnym.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji korzystanie ze skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony wolności i praw, odbywa się „na zasadach określonych w ustawie”. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) zasady te de lege lata precyzuje ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o TK.
W unormowaniach ustawy o TK zostały na skarżącego nałożone obowiązki, których wypełnienie warunkuje nadanie skardze dalszego biegu. Należą do nich m.in. dokładne określenie przedmiotu kontroli – przepisu ustawy, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego (art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), wskazanie sposobu naruszenia przez ten przepis konstytucyjnych wolności lub praw (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK), jak również uzasadnienie postawionych w skardze zarzutów niekonstytucyjności przepisów będących przedmiotem kontroli (art. 53 ust. 2 ustawy o TK). Prawidłowe wykonanie powyższych obowiązków determinowane jest określonym przez ustrojodawcę przedmiotem skargi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji pozostaje nim wyłącznie przepis (ustawy lub innego aktu normatywnego), na podstawie którego zostało wydane w sprawie skarżącego ostateczne orzeczenie.
W konsekwencji powyższego zastrzeżenia skarżący został także w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o TK obowiązany do wskazania i dołączenia do skargi odpisu orzeczenia, które odpowiada kwalifikacji przewidzianej w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trzeba podkreślić jednocześnie, że wprawdzie uprzednie zastosowanie wobec skarżącego zakwestionowanych przepisów stanowi warunek konieczny skorzystania ze skargi konstytucyjnej, to jednak przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez Trybunał jest nie płaszczyzna stosowania prawa, ale wyłącznie treść unormowań będących podstawą wydanego w jego sprawie orzeczenia. W ścisłym związku z tak określonym przedmiotem skargi musi pozostawać także sposób uzasadnienia zarzutów stawianych przez skarżącego. Nie może ono koncentrować się wyłącznie na krytyce jednostkowego aktu zastosowania zaskarżonych norm prawnych, ale powinno się odnosić do problemu ich merytorycznej niezgodności z przepisami Konstytucji statuującymi wolności i prawa wskazane jako podstawa skargi.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w przypadku analizowanej skargi powyższe wymogi nie zostały przez skarżącego spełnione.
W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że skarżący częściowo nieprawidłowo określił podstawę skargi. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji taka podstawa może być konstruowana wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy zasadniczej statuujące konkretne prawa podmiotowe skarżącego, które – w jego ocenie – zostały naruszone zakwestionowanymi unormowaniami. Tym samym poza zakresem kontroli Trybunału przeprowadzanej w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną pozostają przepisy zamieszczone w ratyfikowanych umowach międzynarodowych bądź w innych aktach normatywnych, niemających rangi konstytucyjnej. Za wadliwe należy zatem uznać wskazanie przez skarżącego przepisów protokołu nr 1 i protokołu nr 7, jak również MPPOiP jako wzorców kontroli regulacji zakwestionowanych przez niego w skardze.
W orzecznictwie Trybunału w sprawach skarg konstytucyjnych utrwalony jest również pogląd o ograniczonej dopuszczalności uznania zasad ogólnych wyrażonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji za samodzielne wzorce kontroli zaskarżonych przepisów (por. postanowienia pełnego składu TK z: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 i 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Odwołanie się do tych zasad jest uprawnione dopiero w sytuacji doprecyzowania, w zakresie jakiego konkretnego prawa podmiotowego umocowanego w odrębnych przepisach Konstytucji zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku.
Podobne zastrzeżenie poczynić można co do zasady statuowanej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Poza zakresem oceny Trybunału musi więc pozostać ta część rozważań skarżącego, której przedmiotem jest kwestia niezgodności zaskarżonych przepisów z samodzielnie ujętymi zasadami państwa prawnego, równości wobec prawa, czy też proporcjonalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw.
Odnosząc się do pozostałych wzorców kontroli określonych przez skarżącego, Trybunał stwierdza, że skarga i w tym zakresie zawiera nieusuwalne mankamenty, które skutkują uznaniem za niedopuszczalne nadanie jej dalszego biegu.
Zasadnicze zastrzeżenia wzbudzać musi przede wszystkim wywiązanie się przez skarżącego z obowiązku wskazania ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, które prowadziłoby do naruszenia przywołanych w skardze konstytucyjnych wolności i praw, co w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowi warunek konieczny skorzystania z tego środka ochrony. Skarżący jednoznacznie odwołuje się do wyroku Sądu Rejonowego w M. Wydział Karny z 6 lipca 2016 r., którym został uniewinniony od zarzutu popełnienia wykroczenia, jak również do treści protokołu rozprawy poprzedzającej wydanie tego orzeczenia. W treści tego protokołu przewodniczący składu orzekającego – już po ogłoszeniu wyroku i jego ustnym uzasadnieniu – poinformował o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o „wypowiedzenie się sądu w drodze wydania orzeczenia w przedmiocie oceny zatrzymania prawa jazdy obwinionego przez Policję”, ponieważ obowiązujące przepisy tego nie przewidują”.
W ocenie Trybunału orzeczenie to nie pozostaje w merytorycznym związku z problemem zarzucanego w skardze naruszenia praw majątkowych skarżącego wynikających z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Nie sposób bowiem przyjąć, że wyrok uniewinniający od zarzutu popełnienia wykroczenia wywarł jakikolwiek wpływ na tę sferę praw skarżącego w związku z postanowieniem o czasowym pozbawieniu go prawa jazdy, wykonanym już w chwili orzekania przez sąd w jego sprawie. Już tylko na marginesie warto zauważyć, że tego rodzaju zarzuty mogłyby być merytorycznie łączone z innym orzeczeniem wydanym w sprawie skarżącego, tj. decyzją Starosty Powiatu w G., na mocy której doszło do zatrzymania prawa jazdy skarżącego na okres 3 miesięcy. Decyzja ta jednak, wskutek niewyczerpania przez skarżącego przysługującej mu drogi prawnej (odwołanie do organu administracji drugiej instancji, skarga do sądu administracyjnego pierwszej instancji, skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego), nie uzyskała waloru ostateczności niezbędnego w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji do uznania skargi konstytucyjnej za dopuszczalną.
W ocenie Trybunału wskazane przez skarżącego jako ostateczne orzeczenie sądu nie spełnia wymogów, o których mowa w przepisach ustawy o TK, także w odniesieniu do pozostałych powołanych w skardze konstytucyjnych wzorców kontroli, jak i do przedstawionego w niej sposobu ich naruszenia. Istotę tego naruszenia upatruje skarżący w braku możliwości (należytej) sądowej kontroli czynności odebrania prawa jazdy wykonywanej przez funkcjonariusza Policji, sprawującego – według skarżącego – „jednoosobowy wymiar sprawiedliwości”.
W związku z tym trzeba stwierdzić, że oznaczone w skardze jako ostateczne orzeczenie sądowe nie pozostaje w bezpośrednim merytorycznym związku z tak ujętym „sposobem” naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego. Jak to już podkreślił w sprawie skarżącego sąd pierwszej instancji, de lege lata brak było podstaw prawnych do dokonania w wyroku uniewinniającym od zarzutu popełnienia wykroczenia określonego w art. 92a k.w. oceny zgodności z prawem samego zatrzymania prawa jazdy przez funkcjonariusza Policji. Zatrzymanie to miało bowiem swoją podstawę w odrębnym rozstrzygnięciu władzy publicznej (decyzja organu samorządu terytorialnego), a dodatkowo w chwili orzekania przez sąd powszechny minął już okres, na jaki nastąpiło zatrzymanie tego dokumentu. W tym więc stanie rzeczy pozbawione podstaw jest łączenie zarzutu naruszenia konstytucyjnych praw z treścią wyroku z 6 lipca 2016 r., którego przedmiotem było zagadnienie odrębne od problemu podnoszonego w skardze.
Trzeba ponadto zauważyć, że kwestionując unormowania p.r.d. w zw. z przepisami u.k.p., skarżący pomija w swojej argumentacji przewidziany ustawowo mechanizm kontroli działań podejmowanych przez funkcjonariuszy Policji. Wskazać tu należy przede wszystkim na ustanowioną w art. 136 ust. 1 p.r.d. kompetencję przekazania przez Policję zatrzymanego prawa jazdy sądowi uprawnionemu do rozpoznawania spraw o wykroczenia. Procedura ta, niezastosowana wprawdzie przez funkcjonariusza Policji w sprawie, w związku z którą wniesiono analizowaną skargę, stanowi zaś w istocie odpowiedź na oczekiwanie skarżącego stworzenia możliwości sądowej kontroli działań podejmowanych na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 28
Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.