Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 października 2016 r. (data nadania) T.S. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność art. 8 ust. 3a pkt 1 i ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.; dalej: prawo o ruchu drogowym) w zakresie, w jakim przepis ten „(…) pozbawia osoby, które otrzymały bezterminowo »Kartę parkingową dla osoby niepełnosprawnej«, możliwości korzystania z przyznanego im uprawnienia” z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Postanowieniem z 19 grudnia 2016 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 9 stycznia 2017 r.) Trybunał odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, uznając, że zarzuty naruszenia przez zakwestionowaną regulację zasad wywodzonych z powołanych przepisów ustawy zasadniczej nie mogą być przedmiotem rozpoznania w procedurze inicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej.
W konsekwencji odmówił wszczęcia merytorycznej kontroli skargi przez wzgląd na niespełnienie wymogu wskazania przez skarżącego konstytucyjnych wolności i praw, które w jego przekonaniu narusza zaskarżona regulacja.
Na postanowienie z 19 grudnia 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżący wniósł – w ustawowym terminie – zażalenie. Zarzucił naruszenie art. 190 ust. 5 Konstytucji, dowodząc, że skoro postanowienie zostało wydane w składzie jednoosobowym, to nie mogło zapaść większością głosów. Zdaniem skarżącego „(…) w sytuacji orzekania w składzie jednoosobowym nie sposób jest mówić o istnieniu »większości«.”
Skarżący podniósł także, że wbrew stanowisku Trybunału wyrażonym w zakwestionowanym postanowieniu, art. 32 Konstytucji jest samoistnym wzorcem kontroli konstytucyjnej, gdyż z przepisu tego wynika prawo do równego traktowania stron postępowania i zakaz dyskryminacji. Ponadto, zdaniem skarżącego również w odniesieniu do art. 2 Konstytucji wskazał on prawidłowo na naruszone zasady: sprawiedliwości społecznej, ochrony praw nabytych, zaufania obywateli do prawa.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy.
Skoro postępowanie zainicjowane rozpatrywaną skargą nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy o TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy ustawy o TK.
Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Trybunał rozstrzygnął najdalej idący zarzut zażalenia, dotyczący wątpliwości co do rozwiązania ustawowego, zgodnie z którym w toku wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wydawane jest przez jednego sędziego. Stanowisko skarżącego wynika z błędnego rozumienia art. 190 ust. 5 Konstytucji. Przepis ten dotyczy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wydawanych już w toku merytorycznej kontroli konstytucyjności i legalności norm prawnych. Świadczy o tym choćby jego umiejscowienie w systematyce art. 190 Konstytucji, bezpośrednio po unormowaniach dotyczących charakteru prawnego, ogłaszania i skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1-4 Konstytucji).
Tym samym należy przyjąć, że poza zakresem zastosowania art. 190 ust. 5 Konstytucji pozostają rozstrzygnięcia podejmowane przez Trybunał na etapie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, przesądzającej o dopuszczalności poddania kontroli merytorycznej unormowań zakwestionowanych przez skarżącego. W tym też zakresie większa jest więc swoboda prawodawcy regulującego tryb tego etapu postępowania w ustawie, o której mowa w art. 197 Konstytucji, tj. w ustawie o TK (zob. postanowienie TK z 20 października 2014 r., sygn. akt Ts 244/14, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 101). Pogląd zgodny z powyższym stanowiskiem Trybunału prezentowany jest również w doktrynie prawa konstytucyjnego, która w pełni aprobuje, by na etapie wstępnej kontroli Trybunał w składzie jednoosobowym podejmował rozstrzygnięcia inne niż merytoryczne (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 190 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom V, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 35, podobnie L. Jamróz, Skarga konstytucyjna. Wstępne rozpoznanie, Białystok 2011, s. 50).
Na uwzględnienie nie zasługuje również przekonanie skarżącego o tym, że art. 32 Konstytucji może stanowić samodzielny wzorzec kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną bez konieczności wskazywania konstytucyjnej wolności lub prawa.
Trybunał w niniejszym składzie, podtrzymuje pogląd wyrażony w postanowieniu pełnego składu TK z 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225), zgodnie z którym przepis ten może zostać powołany w skardze konstytucyjnej jako wzorzec kontroli, pod warunkiem, że zostanie powiązany z konkretną wolnością lub prawem podmiotowym, w zakresie którego doszło do nierównego traktowania adresatów prawa. Pogląd ten Trybunał wyraził w postanowieniu wydanym w pełnym składzie. Odstąpienie od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu wydanym w pełnym składzie wymaga wydania orzeczenia w takim samym składzie (art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.t.p. TK). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw do zmiany stanowiska dotyczącego art. 32 Konstytucji i uznania, że w postępowaniu skargowym może on stanowić samodzielny wzorzec kontroli konstytucyjności prawa.
Wbrew opinii wyrażonej w środku odwoławczym, także wskazanie na naruszenie zasad wynikających z art. 2 Konstytucji nie może być uznane za spełnienie wymogu wskazania konstytucyjnych wolności lub praw, których naruszenia upatruje skarżący. Trybunał przypomina, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji wzorcami w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa podmiotowe skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 23 stycznia 2002 r., sygn. akt Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 16 lutego 2009 r., sygn. akt Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Niewłaściwe jest zatem uczynienie z art. 2 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wywodzone z niego zasady, takie jak powołane przez skarżącego zasady sprawiedliwości społecznej, ochrony praw nabytych, zaufania obywateli do prawa nie są samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby się domagać w skardze konstytucyjnej.
Wyznaczają one jedynie standardy tworzenia wolności i praw przez ustawodawcę oraz korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., sygn. akt SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu na sposób, w jaki skarżący sformułował uzasadnienie skargi, niemożliwe jest zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które w jego sprawie miałoby zostać naruszone, co przesądza jednoznacznie o zasadności ustaleń poczynionych przez Trybunał w zaskarżonym postanowieniu.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniesione zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, dlatego zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy o TK postanawia jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 19 grudnia 2016 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Piotr Pszczółkowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej T.S. w sprawie zgodności:
art. 8 ust. 3a pkt 1 i ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 października 2016 r. (data nadania) T.S. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność art. 8 ust. 3a pkt 1 i ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.; dalej: Prawo o ruchu drogowym) w zakresie, w jakim przepis ten „pozbawia osoby, które otrzymały bezterminowo »kartę parkingową dla osoby niepełnosprawnej«, możliwości korzystania z przyznanego im uprawnienia”, z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego.
Skarżący jest osobą niepełnosprawną. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. (dalej: PZON) orzeczeniem z 25 stycznia 2011 r. zaliczył skarżącego do grupy osób z lekkim stopniem niepełnosprawności. Prezydent Miasta T. wydał mu w związku z tym bezterminową kartę parkingową dla osoby niepełnosprawnej.
Skarżący 31 lipca 2014 r. złożył w PZON wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności celem ponownego ustalenia stopnia niepełnosprawności uwzględniającego zmianę jego stanu zdrowia oraz umożliwiania mu ubiegania się m.in. o wydanie karty parkingowej.
Orzeczeniem z 3 września 2014 r. PZON w R. odmówił wydania skarżącemu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wskazując, że dotychczasowe orzeczenie nie utraciło ważności oraz że nie doszło do zmiany stanu zdrowia skarżącego uzasadniającej zmianę wydanego orzeczenia.
Skarżący odwołał się od powyższego orzeczenia, które Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie w K. (dalej: WZON w K.) orzeczeniem z października 2014 r. utrzymał w mocy.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższego orzeczenia WZON w K., które Sąd Rejonowy w T. oddalił wyrokiem ze stycznia 2016 r.
Sąd ten wskazał, że stan zdrowia skarżącego nie uzasadniał zaliczenia go do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności.
Podkreślił także, że zgodnie z art. 8 ust. 3a pkt 1 prawa o ruchu drogowym kartę parkingową wydaje się osobie niepełnosprawnej zaliczonej do osób ze znacznym albo umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, zatem skarżący nie spełniał kryteriów jej otrzymania.
Sąd podniósł ponadto, że w związku z tym w stosunku do skarżącego nie mógł on ustalić wskazań co do wydania mu i korzystania przez niego z tej karty.
Skarżący złożył apelację od powyższego wyroku. Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z czerwca 2016 r., doręczonym skarżącemu 11 lipca 2016 r., oddalił złożony środek odwoławczy, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji.
Zdaniem skarżącego art. 8 ust. 3a pkt 1 i ust. 5c Prawa o ruchu drogowym w zakresie, w jakim pozbawia osoby, które uzyskały bezterminową kartę parkingową, możliwości korzystania z przyznanego uprawnienia, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. Podnosi on, że ustawa z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy – prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446; dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie 1 lipca 2014 r., zmieniła warunki przyznawania kart parkingowych. Jak wskazuje, w konsekwencji wprowadzenia zaskarżonej regulacji jako osoba niepełnosprawna w stopniu lekkim, która uzyskała bezterminowo kartę parkingową, nie może korzystać z uzyskanego prawa. W przekonaniu skarżącego zakwestionowane przepisy prowadzą do naruszenia zasad: sprawiedliwości społecznej, ochrony praw nabytych, niedziałania prawa wstecz, zaufania obywateli do prawa (art. 2 Konstytucji), oraz zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji).
Jak podkreśla, ingerencja ustawodawcy w uprawnienia w zakresie przyznawania kart parkingowych była nieusprawiedliwiona i doprowadziła do unieważnienia uprzednio wydanych, prawomocnych decyzji dotyczących wydania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 40 ust. 1 ustawy o TK.
2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji.
Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga konstytucyjna powinna zwierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności i prawa oraz w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Warunkiem złożenia skargi konstytucyjnej jest zatem nie każde naruszenie ustawy zasadniczej, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Skarga konstytucyjna musi zatem zawierać oznaczenie zarówno konkretnej osoby, której wolności lub prawa naruszono, jak i tego, które z ustanowionych (poręczonych, zapewnionych, gwarantowanych, chronionych) w ustawie zasadniczej wolności lub praw naruszono, a także określenie sposobu ich naruszenia.
3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga nie spełnia powyższych przesłanek, określone przez skarżącego wzorce kontroli (tj. art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji) nie statuują bowiem konstytucyjnych wolności czy praw.
3.1. Trybunał przypomina, że art. 2 Konstytucji wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., sygn. SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem konstytucyjnym wynikające z art. 2 Konstytucji zasady mogą stanowić w postępowaniu skargowym jedynie pomocnicze wzorce kontroli, uwzględniane w nim pod warunkiem jednoczesnego wskazania innej naruszonej normy konstytucyjnej statuującej konkretną wolność lub konkretne prawo (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., sygn. SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40).
Zarzut niezgodności z tymi zasadami mógłby być zatem rozpatrywany wyłącznie w ramach oceny sposobu naruszenia określonych konstytucyjnych wolności i praw (zob. postanowienie TK z 26 czerwca 2002 r., sygn. SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). W niniejszej sprawie skarżący, powołując art. 2 Konstytucji jako samodzielny wzorzec kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów, wskazał naruszenie zasad: sprawiedliwości społecznej, ochrony praw nabytych, niedziałania prawa wstecz, zaufania obywateli do prawa, jednocześnie nie wyjaśniając, z jaką wolnością lub prawem łączyłby naruszenie zasad wywiedzionych z art. 2 Konstytucji.
Ponadto Trybunał podkreśla, że przywołane przez skarżącego zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony praw słusznie nabytych mają charakter zasad przedmiotowych, wyznaczających granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych, tym samym nie stanowią one samoistnego źródła podmiotowych wolności lub praw o randze konstytucyjnej (zob. m.in. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144).
Wobec powyższego Trybunał uznaje, że sformułowane przez skarżącego zarzuty nie mogą być przedmiotem rozpoznania w procedurze inicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej.
3.2. Samodzielnym wzorcem kontroli konstytucyjności przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej nie można uczynić również powołanego przez skarżącego art. 32 ust. 2 Konstytucji. Trybunał konsekwentnie wskazywał już wielokrotnie, że oba ustępy tego przepisu mogą zostać powołane jako wzorce kontroli przepisów zakwestionowanych w postępowaniu skargowym jedynie jako pozostające w związku z innymi postanowieniami Konstytucji gwarantującymi konstytucyjne wolności i prawa. Jak stwierdził bowiem w sprawie SK 10/01, prawo do równego traktowania ma „charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych, określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Podobnie jak art. 2 Konstytucji art. 32 Konstytucji może więc być wskazany jako wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym tylko wówczas, gdy zostanie odniesiony do treści innych norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa naruszone przez regulację kwestionowaną w skardze konstytucyjnej (zob. np. postanowienia TK z 13 marca 2002 r., sygn. Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138 oraz 15 października 2012 r., sygn. Ts 179/12, OTK ZU nr 3/B/2013, poz. 267 i cytowane tam orzecznictwo). Tymczasem zarówno z petitum, jak i z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że skarżący wskazał art. 32 ust. 2 Konstytucji jako samodzielny wzorzec kontroli.
Powyższa okoliczność jest – w myśl art. 50 w zw. z art. 37 ust. 3 i art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – podstawą odmowy wszczęcia merytorycznej kontroli badanej skargi.
- 4. W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.