Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 listopada 2017 r. (data nadania), R.S. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z wyboru, wystąpił o stwierdzenie, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) w zakresie, w jakim „wprowadza niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, uniemożliwiając zaskarżenie uchwał w całości podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a dopuszcza jedynie w zakresie wykazanego interesu prawnego oraz naruszenia interesu prawnego skarżącego, w stosunku do celu regulacji”, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także, że art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) w zakresie, w jakim „organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej podejmując uchwałę posiada nieograniczony wpływ na kształtowanie się prawa własności skarżącego”, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
Postanowieniem z 22 maja 2019 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 27 maja 2019 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, stwierdziwszy, że nie spełnia ona przesłanek określonych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2393).
W zażaleniu złożonym 3 czerwca 2019 r. (data nadania) skarżący zarzucił, że Trybunał, analizując skargę pod kątem spełnienia przez nią warunków formalnych, niewłaściwie ustalił, że rozbieżności w orzecznictwie sądowym, na które powołał się skarżący, są źródłem naruszenia jego konstytucyjnych praw. Jak podkreślił, zostały one zilustrowane w skardze w celu wyjaśnienia sposobu naruszenia jego praw konstytucyjnych. W dalszej części zażalenia skarżący dowodzi, że brak „jednolitego stanowiska w judykaturze i literaturze, a w szczególności występowanie rozbieżności interpretacyjnych może wskazywać na niezbędność ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny treści badanego przepisu (…)”. Jego zdaniem Trybunał „powinien wydać taki wyrok w sytuacji, gdy językowa wykładnia zakwestionowanego przepisu wydaje się oczywista, zaś wątpliwości interpretacyjne powstają w «zderzeniu» z przepisem Konstytucji. W takim wypadku ustalenie dopuszczalnego rezultatu wykładni przepisu zależy od rozstrzygnięcia problemu konstytucyjnego.
Rozstrzygnięcie takie następuje najczęściej na etapie dokonywania wykładni ocenianego przepisu. Po jej dokonaniu okazuje się dopiero, czy możliwe jest uzyskanie takiego rezultatu wykładni, który jest zgodny z Konstytucją, czy też nie jest to możliwe i należy derogować niekonstytucyjny przepis z systemu prawa”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że w wypadku rozpatrywanej skargi konstytucyjnej zachodzą wątpliwości uzasadniające konieczność merytorycznego rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.
W związku z tym Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p.TK – postanowił uwzględnić zażalenie i nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej.
Postanowienie
z dnia 22 maja 2019 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.S. w sprawie zgodności:
- 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) w zakresie, w jakim „wprowadza niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, uniemożliwiając zaskarżenie uchwał w całości podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a dopuszcza jedynie w zakresie wykazanego interesu prawnego oraz naruszenia interesu prawnego skarżącego, w stosunku do celu regulacji” z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- 2) art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) w zakresie, w jakim „organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej podejmując uchwałę posiada nieograniczony wpływ na kształtowanie się prawa własności skarżącego” z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 listopada 2017 r. (data nadania), R.S. (dalej: skarżący) wystąpił z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia.
Stan faktyczny leżący u podstaw skargi konstytucyjnej przedstawia się następująco.
Rada Miasta […], 9 lipca 2014 r. podjęła uchwałę (nr […]) w sprawie zmiany „Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta […]”.
Skarżący, będący współwłaścicielem działek objętych tą uchwałą oraz podmioty, w ocenie których akt ten naruszył ich interes prawny – po uprzednim wezwaniu Rady Miasta […] do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. (dalej: WSA w K.). Wyrokiem z 10 kwietnia 2015 r. (sygn. akt […]) WSA w K. oddalił skargi. Sąd, po analizie poszczególnych etapów procedury sporządzenia zmiany studium stwierdził, że organy planistyczne Miasta […] nie dokonały istotnego naruszenia trybu zmiany tego aktu, a także nie przekroczyły granic władztwa planistycznego i w niedopuszczalny sposób nie ograniczyły korzystania z prawa własności wobec którejkolwiek z nieruchomości.
Tym samym, w ocenie sądu, zarzuty skarg o unieważnienie całości lub części studium nie mogły zostać uwzględnione. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W jego ocenie WSA niewłaściwie przyjął, że: zaskarżona uchwała nie narusza w sposób bezpośredni jego interesu; brak uzgodnienia zmiany Studium z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji nie skutkuje nieważnością uchwalonej zmiany studium; „nie doszło do naruszeń proceduralnych w toku uchwalania Studium w przedmiocie rozpoznawania przez Radę Gminy skarg i wniosków z tym związanych”.
Skarżący podniósł ponadto, że WSA nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze. Wyrokiem z 31 maja 2017 r. (sygn. akt […]) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego (oraz skargi pozostałych stron postępowania). Orzeczenie to, wraz z uzasadnieniem, zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 31 września 2017 r. 5
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2018 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 14 maja 2018 r.), skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi, tj. do: wskazania, jakie jego prawa wyrażone w art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 w związku z art. 2, Konstytucji, i w jaki sposób, zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej:
us.g.); wskazanie, jakie prawa skarżącego wyrażone w art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 2, a także art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, i w jaki sposób, zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze art. art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie:
Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) Skarżący został także zobowiązany do doręczenia odpisu i czterech kopii uchwały Rady Miasta […] z 9 lipca 2014 r. (nr […]) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z 10 kwietnia 2015 r. (sygn. akt […]), a także pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi i reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem.
W piśmie złożonym 18 maja 2018 r. (data nadania) skarżący odniósł się do zarządzenia.
Naruszenie przez zakwestionowany w skardze art. 101 ust. 1 u.s.g. wynikających z art. 45 ust. 1, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji zasad sprawiedliwości proceduralnej i społecznej skarżący upatruje w niejednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
Dowodzi, że zarówno doktryna jak i judykatura nie wypracowały jednomyślnego stanowiska w sprawie sposobu zaskarżania uchwał dotyczących zmiany studium. Dlatego, sporny „pozostaje rodzaj zarzutów podniesionych w skargach, czy to w zakresie wykazanego interesu prawnego czy też ze wskazaniem na naruszenie całego aktu administracyjnego lub możliwości równoczesnego zaskarżenia studium wyłącznie z planem w oparciu o jego ustalenia”. To zaś „wypacza sensowność składania skarg na akty administracyjne”, ponieważ w postępowaniach przed sądami skarżący są traktowani „pobieżnie” i „arbitralnie”.
Z kolei art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę określoności prawa, a także wyrażone w art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji prawo do równej ochrony praw majątkowych. Artykuł 12 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się bowiem niedookreślonym ustawowo pojęciem: „sposób rozpatrzenia uwag”, które uniemożliwia jego jednolitą wykładnię. Dlatego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozstrzyganie o sposobie rozpatrzenia uwag może nastąpić zarówno w uchwale przyjmującej studium (tj. w jednym głosowaniu), jak i w uchwale poprzedzającej tą uchwałę (tj. w odrębnym glosowaniu). Rozbieżności te świadczą o tym, że ustawodawca nie sprecyzował, w jaki sposób „zachować się powinna rada gminy w sprawie rozpoznania i rozpatrzenia uwag do studium lub planu nieuwzględnionych przez organ wykonawczy i następnie jej przekazanych”. Dlatego – jak zarzucił – czynności te przybierają „postać dowolności i arbitralności, na co czynnik społeczny nie ma żadnego wpływu”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub jest oczywiście bezzasadna.
Stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji, skargę konstytucyjna może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. W związku z tym, art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK zobowiązuje występującego z tym środkiem prawnym do wskazania tych wolności lub praw, a także do określenia sposobu ich naruszenia. W analizowanej sprawie warunek ten nie został spełniony.
Skarżący zakwestionował art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: u.s.g.) w brzmieniu: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”, a także art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), które stanowią: „Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium”; „Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy”.
Zdaniem skarżącego art. 101 u.s.g. narusza – będącą elementem prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) – zasadę sprawiedliwości proceduralnej oraz – wynikającą z demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) – zasadę sprawiedliwości społecznej.
Powodem naruszenia tych zasad (w sposób nieproporcjonalny w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji) „jest szeroko rozumiana rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawie zaskarżeń studium jako aktu administracyjnego wewnętrznego”.
Powoływanie się w skardze konstytucyjnej na rozbieżności w orzecznictwie sądowym, co do zasady prowadzi do uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że stawiane zarzuty dotyczą sfery stosowania prawa (zob. wyrok TK z 22 listopada 2016 r., sygn. SK 2/16, OTK ZU A/2016, poz. 92). Trybunał wielokrotnie podkreślał, że ani kontrola prawidłowości ustaleń organów stosujących prawo, ani kontrola sposobu wykładni obowiązujących przepisów nie leży w kompetencjach Trybunału (zob. postanowienie TK z 28 lipca 2015 r., sygn. SK 22/14, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 117). W takich sprawach merytoryczne rozpoznanie zarzutu byłoby w istocie orzeczeniem w sprawie aktu stosowania prawa, polegającym na rozstrzygnięciu rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym przez Trybunał Konstytucyjny, który de lege fundamentali lata nie ma do tego kompetencji, gdyż – co należy szczególnie podkreślić – jest sądem prawa, a nie organem prowadzącym nadzór judykacyjny nad sądami (zob. postanowienie TK z 28 lutego 2017 r., sygn. Ts 200/16, OTK ZU B/2017, poz. 73).
Jeśli – zdaniem skarżącego – w sprawie, w związku z którą wniósł rozpatrywaną skargę, doszło do naruszenia konstytucyjnych standardów, w tym prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, to źródła ich naruszenia skarżący powinien upatrywać w trwałej, nie zaś w niejednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Jak bowiem Trybunał wielokrotnie podkreślał w swoich judykatach, „jeżeli jednolita i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką” (zob. postanowienie TK z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95).
Inaczej rzecz ma się natomiast w wypadku zakwestionowanych w skardze art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wyrażona w tych przepisach norma – jak wskazuje skarżący – również powoduje rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Rozbieżności te nie są jednak – tak jak w wypadku zakwestionowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. – źródłem jej niekonstytucyjności. Powodem naruszenia zasad: określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i równej ochrony jego praw majątkowych (art. 64 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) jest natomiast – zdaniem skarżącego – posłużenie się przez ustawodawcę w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. niedookreślonym ustawowo pojęciem.
Wobec powyższego należy zwrócić uwagę na to, że pojęcia niedookreślone istnieją w każdym systemie prawnym. Nie jest bowiem możliwe skonstruowanie przepisów, które wykluczałyby jakikolwiek margines swobody ich odczytania. Jak wskazał Trybunał w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r. (sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36), „każdy akt prawny (czy konkretny przepis prawny) zawiera pojęcia o mniejszym lub większym stopniu niedookreśloności”. Zwroty niedookreślone przesuwają obowiązek konkretyzacji normy na etap stosowania prawa, dając sądom (czy organom administracji – tak w wypadku np. uznania administracyjnego) pewną swobodę decyzyjną, której nie można jednak utożsamiać z dowolnością i wolnością od zewnętrznej kontroli. Zdaniem Trybunału „niedostateczna precyzja i brak dookreśloności przepisu może tylko wtedy być podstawą zarzutu, gdy dany zwrot nie daje – przy użyciu ogólnie aprobowanych technik wykładni, możliwości ustalenia jego znaczenia. Niebezpieczeństwo natomiast, jakie wiąże się ze stosowaniem zwrotów niedookreślonych i nieostrych, jest powszechnie znane: praktyka stosowania tych przepisów stosunkowo łatwo może ulegać wypaczeniu, na skutek powoływania się na takie zwroty, bez próby wypełnienia ich konkretną treścią wynikającą z okoliczności danej sprawy. Takie wypaczenie dotyczyć może jednak jedynie praktyki stosowania prawa, nie jest zaś błędem legislatora” (zob. postanowienia TK z 22 września 2005 r., sygn. Ts 49/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 30 oraz 7 lipca 2014 r., sygn. Ts 223/13, OTK ZU nr 6/B/2014, poz. 568).
Trybunał zauważa, że wprawdzie ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej ma nastąpić rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag, jednak ta okoliczność – co przyjął skarżący – nie uzasadnia per se naruszenia jego konstytucyjnych praw. W uzasadnieniu wyroku, w związku z którym skarżący wniósł analizowaną skargę, NSA posłużywszy się wykładnią celowościową art. 12 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że sposób rozpatrzenia uwag przez radę gminy (tj. czy odbywa on w drodze jednej, czy też odrębnej uchwały, dyskusji etc.) jest kwestią drugorzędną. Istotne jest bowiem to, aby umożliwić radnym dokonanie analizy zgłoszonych wcześniej i nieuwzględnionych uwag. Celem art. 12 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem „umożliwienie radzie gminy zajęcia samodzielnego stanowiska w przedmiocie wcześniej zgłoszonych uwag po publicznym wyłożeniu do wglądu projektu studium, które to uwagi nie zostały zaaprobowane przez organ wykonawczy gminy”. W związku z tym, jak m.in. stwierdził, „radni Rady […] mieli pełną możliwość zapoznania się z wcześniej zgłoszonymi i nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta uwagami”.
Zdaniem Trybunału, jeśli w tej sytuacji skarżący zarzuca, że „prawo” na podstawie którego oddalono jego skargę na uchwałę Rady Miasta […] z 9 lipca 2014 r. nie jest „przejrzyste i w odpowiedni sposób skonstruowane”, to de facto kwestionuje on zapadłe w sprawie orzeczenia, a nie zaskarżone przez siebie przepisy. Rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia zatem warunków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p. TK.
Okoliczności te są – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 23
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.