Uzasadnienie:
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 czerwca 2015 r. (data nadania) M.J. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U.2014.121, ze zm.; dalej: kc) z art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Skarżący zarzucił, że przedmiotowa ustawa narusza art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej) w zakresie, w jakim jej przepisy „nie zawierają szczególnej normy statuującej prawo obywatela do odszkodowania lub naprawienia szkody za działania władzy publicznej podejmowane na podstawie przepisów ustawowych uznanych za niezgodne z Konstytucją, wprost, z powołaniem się na naruszenie przepisów Konstytucji, i bez ograniczeń czasowych co do skuteczności ich dochodzenia w odniesieniu do szkód zaistniałych przed stwierdzeniem ich niekonstytucyjności lub w okresie wskazanym w art. 190 ust. 3 Konstytucji, w tym poprzez brak stosownej regulacji w przepisie art. 417 i art. 417 1 Kodeksu cywilnego”.
Postanowieniem z 28 stycznia 2016 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 16 lutego 2016 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze, ustaliwszy, że wskazany przez skarżącego – jako orzeczenie ostateczne – wyrok Sądu Najwyższego z 16 grudnia 2014 r. został wydany na podstawie art. 417 § 1 i art. 417 1 § 1 i 2 kc, a nie wszystkich przepisów tego aktu normatywnego, złożony przez skarżącego środek prawny nie spełnia zatem podstawowego warunku przewidzianego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanego w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.).
Ponadto – jak stwierdził Trybunał – zarzuty sformułowane w skardze dotyczą zaniechania ustawodawczego (tj. braku szczególnej normy statuującej prawo obywatela do odszkodowania lub naprawienia szkody za działania władzy publicznej podejmowane na podstawie przepisów ustawowych uznanych za niezgodne z Konstytucją wprost, z powołaniem się na naruszenie przepisów Konstytucji, i bez ograniczeń czasowych co do skuteczności ich dochodzenia w odniesieniu do szkód zaistniałych przed stwierdzeniem niekonstytucyjności tych przepisów lub w okresie oznaczonym w art. 190 ust. 3 Konstytucji), które nie może być przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał przypomniał także, że art. 2 Konstytucji i wywiedzione z niego zasady demokratycznego państwa prawnego oraz sprawiedliwości społecznej mogą zostać wyjątkowo przyjęte za samoistny konstytucyjny wzorzec kontroli konstytucyjności kwestionowanego przepisu, jednakże tylko wtedy, gdy „skarżący wskaże wynikające z tych zasad konkretne prawa lub wolności mające postać normatywnych praw podmiotowych”. W analizowanej sprawie – jak zauważył Trybunał – taka konkretyzacja nie nastąpiła. Postawiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej) Trybunał uznał natomiast za oczywiście bezzasadny. Jak podkreślił, skarżący zainicjował postępowanie cywilne, w którym domagał się naprawienia szkody przez Skarb Państwa, jednak Sąd Najwyższy uznał, że nie została spełniona przesłanka bezprawności działania pozwanego, zatem nie było podstaw do zasądzenia odszkodowania.
W zażaleniu z 22 lutego 2016 r skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Trybunału z 28 stycznia 2016 r., zarzuciwszy, że odmowa nadania dalszego biegu skardze była nieuzasadniona. W jego ocenie, „w sytuacji, gdy brak regulacji prawnej skutkuje, tak jak w realiach niniejszej sprawy, powstaniem po jego stronie szkody na skutek braku regulacji prawnej ustawodawcy stan ten usuwającej, rozstrzyganie w tej materii przez Trybunał Konstytucyjny jest możliwe w granicach zaniechania ustawodawczego”.
Skarżący podniósł także, że Trybunał rozpoznał merytorycznie skargę „z naruszeniem art. 190 ust. 5 Konstytucji”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Na podstawie art. 138 w związku z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.2016.293;
dalej: ustawa o TK z 2015 r.) 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa o TK z 1997 r. Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK z 1997 r. Rozpatrywana skarga konstytucyjna została wniesiona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli, a zatem i do rozpoznania zażalenia zastosowanie mają przepisy ustawy o TK z 1997 r. 7
- 2. W myśl art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK z 1997 r. skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6 i 7 i w związku z art. 49 ustawy o TK z 1997 r.). Bada przede wszystkim, czy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje w szczególności te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
- 3. Trybunał stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
- 4. Postanowieniem z 28 stycznia 2016 r. Trybunał odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, ponieważ ustalił, że nie spełniała ona warunków określonych zarówno w Konstytucji (art. 79 ust. 1 i art. 188 pkt 1-3), jak i w ustawie o TK z 1997 r. (art. 47 ust. 1 pkt 1), część zawartych w niej zarzutów uznał natomiast za oczywiście bezzasadne. Wbrew zatem temu, co skarżący stwierdził w zażaleniu, wstępna kontrola skargi miała charakter formalny, a nie merytoryczny. Formułując natomiast w zażaleniu zarzut naruszenia przez Trybunał art. 190 ust. 5 Konstytucji, skarżący nie uwzględnił tego (notabene po raz kolejny), że norma zawarta w przywołanym przepisie odnosi się do wszystkich tych rozstrzygnięć Trybunału, które – z uwagi na brzmienie art. 190 ust. 1 Konstytucji – mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczeniem w rozumieniu art. 190 ust. 1 oraz art. 190 ust. 5 Konstytucji jest – w przypadku gdy wydano je w trybie kontroli konstytucyjności prawa – rozstrzygnięcie Trybunału co do istoty sprawy, a więc wyrok w sprawie zgodności normy prawnej z wzorcem kontroli (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 190, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007; zob. także postanowienia TK z: 25 czerwca 2014 r., Ts 319/13, OTK ZU nr 3/B/2014, poz. 240; 2 grudnia 2014 r., Ts 178/14, OTK ZU nr 6/B/2014, poz. 626 oraz 17 marca 2015 r., Ts 301/13, OTK ZU nr 2/B/2015, poz. 140).
- 5. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, jakoby odmowa nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu była nieuzasadniona.
Skarżący nie wziął pod uwagę bowiem tego, że w sprawie, w związku z którą wniósł skargę konstytucyjną, nie było podstaw do zasądzenia odszkodowania, gdyż – jak podkreślił Trybunał, odwoławszy się do uzasadnienia ostatecznego orzeczenia – nie została spełniona przesłanka bezprawności działania Skarbu Państwa.
6. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, dlatego – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK z 1997 r. – postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 28 stycznia 2016 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.J. w sprawie zgodności:
ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) z art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie:
W skardze konstytucyjnej z 30 czerwca 2015 r. M.J. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.) z art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną wniesiono na tle następującego stanu faktycznego. Postanowieniem z grudnia 2006 r. Prokuratura Rejonowa w K. umorzyła śledztwo. Skarżący jako pokrzywdzony złożył zażalenie na to orzeczenie, które rozpatrywał Sąd Rejonowy w K. Mimo nieobowiązkowego stawiennictwa skarżący przybył na posiedzenie sądu i zwrócił się o zwrot kosztów przejazdu, które miały odpowiadać kosztom paliwa do samochodu osobowego. Postanowieniem z lipca 2007 r. Sąd Rejonowy w K. przyznał skarżącemu jedynie część wnioskowanej przez niego kwoty, tj. 76 zł – sumę odpowiadającą kosztom podróży zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 445; dalej:
dekret). Skarżący wniósł zażalenie na to rozstrzygnięcie, jednak Sąd Okręgowy w K. je oddalił.
Skarżący wniósł do Trybunału Konstytucyjnego skargę, w której zarzucił niezgodność z Konstytucją art. 4 ust. 1 dekretu, jednak w związku z inną sprawą niż ta, na tle której została złożona rozpatrywana obecnie skarga konstytucyjna. Trybunał wyrokiem z 22 marca 2011 r. (SK 13/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11) orzekł, że art. 4 ust. 1 dekretu jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Skarżący domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa – Prezesa Sądu Rejonowego w K. zapłaty kwoty 216,53 zł, stanowiącej różnicę między sumą – w jego ocenie – należną a poprzednio otrzymaną. Nakazem zapłaty z 30 listopada 2011 r., wydanym w postępowaniu upominawczym, Sąd Okręgowy w K. nakazał pozwanemu Skarbowi Państwa – Prezesowi Sądu Rejonowego w K. zapłatę dochodzonej przez skarżącego sumy. Pozwany złożył sprzeciw od tego nakazu. Wyrokiem z grudnia 2012 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo.
Na skutek apelacji powoda Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z czerwca 2013 r. zmienił zaskarżony wyrok i uwzględnił powództwo, zasądzając od pozwanego na rzecz skarżącego kwotę 216,53 zł z ustawowymi odsetkami od 20 października 2011 r., a w pozostałym zakresie oddalił apelację (co do żądania zasądzenia odsetek od 10 lipca 2007 r.). Pozwany wniósł skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Sąd Najwyższy wyrokiem z grudnia 2014 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części uwzględniającej powództwo oraz orzekającej o kosztach i oddalił apelację skarżącego w całości.
Skarżący zarzucił, że zakwestionowana ustawa narusza art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej) „w zakresie, w jakim jej przepisy nie zawierają szczególnej normy statuującej prawo obywatela do odszkodowania lub naprawienia szkody za działania władzy publicznej podejmowane na podstawie przepisów ustawowych uznanych za niezgodne z Konstytucją, wprost, z powołaniem się na naruszenie przepisów Konstytucji i bez ograniczeń czasowych co do skuteczności ich dochodzenia w odniesieniu do szkód zaistniałych przed stwierdzeniem ich niekonstytucyjności lub w okresie wskazanym w art. 190 ust. 3 Konstytucji, w tym poprzez brak stosownej regulacji w przepisie art. 417 i art. 417 1 k.c.”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 138 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.;
dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK z 1997 r. Rozpatrywana skarga konstytucyjna została wniesiona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK z 1997 r. 8
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego. Wskazany przedmiot skargi konstytucyjnej determinuje wymogi formalne, których spełnienie jest konieczne do stwierdzenia jej dopuszczalności.
Podstawą ostatecznego orzeczenia w sprawie nie był cały kodeks cywilny, ale jego określone przepisy. Skarżący powinien był, stosownie do art. 79 Konstytucji, zakwestionować przepisy stanowiące podstawę ostatecznego orzeczenia o jego prawach, a nie cały akt normatywny, który te regulacje zawiera. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. skarga powinna spełniać wymagania dotyczące pisma procesowego, a nadto zawierać dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją.
W uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2014 r. Sąd Najwyższy uznał, że „[s]koro w chwili wydawania przez Sąd Rejonowy w K. postanowienia z lipca 2007 r. (…) obowiązywał art. 4 ust. 1 dekretu, a w wyroku z 22 marca 2011 r., SK 13/08 nie został przyznany powodowi przywilej korzyści nawet w innej sprawie, to nie można przypisać Skarbowi Państwa bezprawności i w rezultacie odpowiedzialności na gruncie art. 417 1 § 1 i 2 k.c.”.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Sąd Najwyższy wydał orzeczenie w oparciu o art. 417 § 1 oraz art. 417 1 § 1 i 2 k.c. 12
Zgodnie z art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.
W myśl art. 417 1 § 1 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Stosownie zaś do art. 417 1 § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Niezależnie od wskazanych powyżej przyczyn niedopuszczalności nadania biegu skardze konstytucyjnej, polegających na zakwestionowaniu całego aktu normatywnego (kodeksu cywilnego), a nie tych przepisów, które stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego, podkreślić należy, że istota zarzutów skargi wiąże się z istniejącą w jego przekonaniu swoistą luką prawodawczą, polegającą na braku określonej regulacji ustawowej. W związku z tym trzeba przypomnieć, że tak sformułowane zarzuty nie mogą stanowić podstawy skargi konstytucyjnej. Zarzut braku regulacji prawnej (luki prawnej) uniemożliwiającej naprawienie szkody spowodowanej działaniami władzy publicznej podejmowanymi na podstawie przepisów, które Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją, wprost, z powołaniem się na naruszenie przepisów Konstytucji i bez ograniczeń czasowych co do skuteczności ich dochodzenia w odniesieniu do szkód zaistniałych przed stwierdzeniem ich niekonstytucyjności lub w okresie wskazanym w art. 190 ust. 3 Konstytucji, nie może być rozpoznany przez Trybunał Konstytucyjny w trybie skargi konstytucyjnej. Przedmiotem postępowania przed TK może być akt normatywny, a nie fakt braku aktu normatywnego o określonej treści.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii niedopuszczalności składania skarg konstytucyjnych na zaniechanie prawodawcze. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych, w celu wyeliminowania z systemu prawnego norm niezgodnych z normami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie prawnym. Trybunał Konstytucyjny pełni rolę „ustawodawcy negatywnego”, natomiast nie ma kompetencji prawotwórczych (zob. postanowienia TK z: 27 stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 22; 30 czerwca 1998 r., Ts 83/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 80); nie może także zobowiązywać organów władzy ustawodawczej do wydania aktu normatywnego, nawet gdyby potrzebę jego wydania wywodzić z Konstytucji lub umowy międzynarodowej. Konkluzja taka wynika zarówno z art. 188 pkt 1-3, jak i z art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny władny jest dokonywać oceny ustanowionych przez prawodawcę norm prawnych z punktu widzenia ich zgodności z normami hierarchicznie wyższymi, a w jej konsekwencji – pozbawiać mocy obowiązującej normy niekonstytucyjne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego formułowano też pogląd, zgodnie z którym „zarzuty nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Wskazywana przez skarżącego luka, o której mowa w skardze konstytucyjnej, nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu mającym na celu stwierdzenie niekonstytucyjności norm prawnych.
Odnosząc się do wskazanych w skardze konstytucyjnej wzorców kontroli, Trybunał stwierdza, że przepis art. 2 Konstytucji nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli rozpatrywanej skargi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 417 § 1 oraz art. 417 1 § 1 i 2 k.c. Wynikające z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej mogą zostać wyjątkowo przyjęte za samoistny konstytucyjny wzorzec kontroli kwestionowanego przepisu, jednakże tylko wtedy, gdy „skarżący wskaże wynikające z tych zasad konkretne prawa lub wolności mające postać normatywnych praw podmiotowych. Normatywne prawa podmiotowe muszą precyzyjnie określać zarówno ich adresata, jak i jego sytuację prawną powiązaną z możnością wyboru sposobu zachowania się” (postanowienia TK z: 6 marca 2001 r., Ts 199/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 107 oraz 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). W analizowanej sprawie taki wyjątek nie zachodzi.
Postawiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej) jest oczywiście bezzasadny, ponieważ skarżący zainicjował postępowanie cywilne, w którym domagał się naprawienia szkody przez Skarb Państwa, jednak Sąd Najwyższy uznał, że nie została spełniona przesłanka bezprawności działania pozwanego, zatem nie było podstaw do zasądzenia odszkodowania.
Z wyżej przedstawionych powodów, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r., Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.