Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 27 października 2022 r. (data nadania) Fundacja […] (dalej:
skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła o zbadanie zgodności: 1) art. 97 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 98 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.; dalej: u.k.a.s.) z art. 78 Konstytucji; 2) art. 97 ust. 3 u.k.a.s. z art. 16 ust. 2 Konstytucji; 3) art. 58 § 1 i art. 184 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji.
Skarżąca zarzuciła, że zakwestionowane w skardze przepisy naruszają konstytucyjne standardy, ponieważ uniemożliwiły jej poddanie kontroli sprawozdania z audytu w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi od jednostek samorządu terytorialnego w formie dotacji.
Postanowieniem z 26 sierpnia 2024 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 30 sierpnia 2024 r.) Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze, stwierdziwszy, że została ona wniesiona z naruszeniem terminu wskazanego w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), a także, że skarżąca, będąca osobą prawną, nie posiada legitymacji do jej wniesienia.
W zażaleniu złożonym 5 września 2024 r. (data nadania) skarżąca dowodzi, że skargę wniosła do Trybunału w ustawowym terminie.
Wyjaśniła, że 27 października 2022 r. „wysłała” ją bowiem po raz drugi. Pierwsza próba podjęta 20 października 2022 r. zakończyła się zwrotem przesyłki z powodu przekroczenia jej wagi. Według skarżącej dochowała ona wszelkich starań, aby nadać pismo procesowe w terminie, dlatego początek jego biegu powinien być liczony od 20, a nie, co przyjął Trybunał, od 27 października 2022 r. 5
Odnośnie do odmowy nadania skardze dalszego biegu z powodu braku legitymacji procesowej skarżąca przywołała orzeczenia Trybunału wydane w sprawach skarg konstytucyjnych spółek prawa handlowego (wydanych już po wydaniu wskazanego w postanowieniu o odmowie nadania skardze dalszego biegu postanowienia TK z 4 lipca 2023 r. w sprawie o sygn. SK 78/19), w których Trybunał nie kwestionował braku legitymacji skarżących. Skarżąca podkreśliła, że wszystkie te orzeczenia zostały podjęte jednogłośnie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
- 2. Zażalenie jest zasadne w zakresie, w jakim odnosi się do stwierdzonej przez Trybunał w zaskarżonym postanowieniu braku legitymacji skarżącej do wystąpienia ze skargą konstytucyjną.
Pogląd prawny zakładający, że legitymacja skargowa wynikająca z art. 79 ust. 1 Konstytucji przysługuje jedynie osobom fizycznym, a podmioty zbiorowe nie mają prawa inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie skargi konstytucyjnej, nie znajduje potwierdzenia w dotychczasowym orzecznictwie. W przeszłości Trybunał wielokrotnie rozpoznawał merytorycznie sprawy zainicjowane skargami konstytucyjnymi pochodzącymi od podmiotów zbiorowych (zob. np. wyroki z: 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 11 maja 2010 r., sygn. SK 50/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 34; 2 grudnia 2020 r., sygn. SK 9/17, OTK ZU A/2020, poz. 64; 4 lipca 2023 r., sygn. SK 14/21, OTK ZU A/2023, poz. 59).
Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej pochodzącej od podmiotu zbiorowego została potwierdzona przez Trybunał orzekający w pełnym składzie (zob. np. wyroki z: 21 grudnia 2005 r., sygn. SK 10/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 139, w którym Trybunał rozpoznał skargę konstytucyjną spółki akcyjnej; 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108, w którym Trybunał rozpoznał skargę konstytucyjną spółki z ograniczoną odpowiedzialnością; 20 czerwca 2018 r., sygn. SK 3/13, OTK ZU A/2018, poz. 41, w którym Trybunał rozpoznał skargę konstytucyjną spółdzielni mieszkaniowej).
Powyższy pogląd prawny prezentowany jest także w obecnym orzecznictwie sądu konstytucyjnego (zob. wyrok z 29 stycznia 2025 r, sygn. SK 47/22 (OTK ZU A/2025, poz. 12).
- 3. Zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają natomiast podstawy odmowy przekazania skargi do merytorycznej oceny z powodu przekroczenia terminu wskazanego w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK.
W stanie prawnym obowiązującym w dniu wniesienia skargi konstytucyjnej, równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do sądu było oddanie go w formie przesyłki poleconej m.in. w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (art. 165 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm. w związku z art. 36 u.o.t.p.TK). W świetle powyższego, aby uznać że skarga została wniesiona do Trybunału 20 października 2022 r. (a nie 27 października 2022 r.) skarżąca musiałaby oddać ją skutecznie w placówce pocztowej, tj. w formie przesyłki poleconej. Przesyłka zawierająca skargę została skarżącej zwrócona, dlatego nie można uznać, że została oddana w formie prawem przewidzianej.
Należy zatem stwierdzić, że w postanowieniu z 26 sierpnia 2024 r. Trybunał prawidłowo ustalił, że skarżąca wnosząc skargę do Trybunału 27 października 2022 r. przekroczyła termin wskazany w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK. Trybunał prawidłowo zatem odmówił nadania jej dalszego biegu.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.
Postanowienie
z dnia 26 sierpnia 2024 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Krystyna Pawłowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Fundacji […] o zbadanie zgodności:
- 1) art. 97 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 98 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.) z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2) art. 97 ust. 3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z art. 16 ust. 2 Konstytucji;
- 3) art. 58 § 1 i art. 184 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 27 października 2022 r. (data nadania) Fundacja […] (dalej:
skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.
W okresie od 7 czerwca do 13 września 2021 r. u skarżącej przeprowadzony został przez pracowników Izby Administracji Skarbowej w K. audyt w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi od jednostek samorządu terytorialnego w formie dotacji dla szkół w 2018 r. Ustalenia poczynione w toku audytu zostały zawarte w sprawozdaniu z audytu z 13 września 2021 r. (nr […]) zatwierdzonym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. Skarżąca wniosła zastrzeżenia do wyników audytu, a następnie skargę na owe wyniki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z 14 lutego 2022 r. (sygn. akt […]), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę, stwierdziwszy, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Sprawozdanie z audytu, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., nie jest bowiem decyzją, postanowieniem ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawiera ono ustalenia faktyczne oraz wskazuje wyłącznie określone uchybienia wynikające z naruszenia obowiązków związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi w zakresie ich wydatkowania. Sprawozdanie z audytu nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków, stanowi jedynie środek dowodowy, który może być wykorzystany w innym postępowaniu, a ustalenia w nim zawarte mogą być kwestionowane przez stronę tego postępowania.
Dopiero decyzja wydana w następstwie tego postępowania będzie objęta kontrolą sądowoadministracyjną.
Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdziwszy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją postanowieniem z 29 czerwca 2022 r. (sygn. akt […]).
Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącej (reprezentującemu ją pełnomocnikowi) 26 lipca 2022 r. 6
Sędzia Trybunału Konstytucyjnego, zarządzeniem z 20 czerwca 2024 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 1 lipca 2024 r.), wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi, przez: wskazanie, które wolności lub prawa skarżącej wyrażone w postanowieniach Konstytucji wskazanych w petitum skargi zostały naruszone przez zakwestionowane w niej przepisy; uzasadnienie zarzutu niezgodności zakwestionowanych w skardze przepisów z wolnościami lub prawami skarżącej, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; udokumentowanie daty doręczenia skarżącej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r. (sygn. akt […]).
W piśmie z 8 lipca 2024 r. (data nadania) skarżąca odniosła się do zarządzenia.
Skarżąca twierdzi, że zakwestionowane w skardze przepisy naruszają konstytucyjne standardy, ponieważ uniemożliwiły jej poddanie kontroli sprawozdania z audytu w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi od jednostek samorządu terytorialnego w formie dotacji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie.
2. W myśl art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK skargę do Trybunału wnosi się po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia, którym w analizowanej sprawie jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r. (sygn. akt […]).
Odpis powyższego orzeczenia został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 26 lipca 2022 r. Ostatnim dniem złożenia skargi w Trybunale był więc 26 października 2022 r. Skarga konstytucyjna została natomiast wniesiona 27 października 2022 r., a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK.
Wskazana okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
- 3. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził, że skarżąca nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą konstytucyjną.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.
Cytowany przepis znajduje się w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”.
Tym samym – zachowując konsekwencję terminologiczną – zaimek „każdy”, użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji, należy rozumieć jako „każdy człowiek i obywatel”. Rozszerzanie zaimka „każdy” na osoby prawne lub inne podmioty niebędące „człowiekiem i obywatelem”, zgodnie z dyrektywą wykładni systemowej Konstytucji, jest nieuprawnione.
Trybunał w obecnym składzie ma świadomość tego, że w orzecznictwie sądowokonstytucyjnym od 1997 r. utrwaliło się rozszerzające rozumienie wspomnianego zaimka „każdy” – jako obejmującego nie tylko osoby fizyczne, lecz także osoby prawne; nie towarzyszy jednakże temu stanowisku wnikliwsze uzasadnienie prawne. Co więcej, problem ten nigdy nie był przedmiotem głębszej analizy Trybunału Konstytucyjnego. Przyznanie legitymacji skargowej podmiotom niemającym statusu „człowieka i obywatela” następowało niejako „automatycznie”, tytułem wcześniejszej praktyki orzeczniczej.
Orzekając w sprawie analizowanej skargi konstytucyjnej, w której skarżąca jest osobą prawną (fundacją), Trybunał nie podzielił stanowiska (prezentowanego we wcześniejszych orzeczeniach, a w szczególności w wyroku z 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24), że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest także osoba prawna. Zaimek „każdy” – ze względu na tytuł rozdziału II Konstytucji – rozumieć bowiem należy jako „każdego człowieka” (por.: Słownik języka polskiego, t. 2, red. J. Karłowicz, A. Kryński, W. Niedźwiedzki, Warszawa 1902, s. 309; Słownik języka polskiego PWN, t. 1, red. M. Szymczak, Warszawa 1984, s. 906; Mały słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 1999, s. 305). Nie jest też argumentem prawnym okoliczność utylitarna, że rozszerzająca wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji uzasadniona jest tym, iż szerokie rozumienie zaimka „«każdy» (…) pozwala np. na nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej wniesionej nie tylko przez osobę fizyczną, ale także przez osobę prawną” (tak w wyroku w sprawie o sygn. SK 4/98).
Nie sposób przy tej okazji nie zauważyć, że w obowiązującej Konstytucji brak jest analogicznych do przewidzianych dla „człowieka i obywatela” procedur, które w zbliżony sposób pozwalałyby na ochronę praw podmiotów zbiorowych. Nie jest jednak dobrym rozwiązaniem w tej sytuacji wtłaczanie niejako „na siłę” podmiotów zbiorowych w procedury przewidziane dla „człowieka i obywatela”. Oznaczałoby to w praktyce pozakonstytucyjne przyznanie tym podmiotom zbiorowym de facto praw i wolności zastrzeżonych konstytucyjnie tylko dla „człowieka i obywatela” (por. postanowienie TK z 4 lipca 2023 r., sygn. SK 78/19, OTK ZU A/2023, poz. 69).
Mając powyższe na względzie, Trybunał stwierdził, że skarżąca Fundacja nie posiada legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej.
Wydanie orzeczenia przez Trybunał jest więc niedopuszczalne (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji).
Na obecnym etapie procedowania okoliczność ta jest podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 u.o.t.p.TK).
Mając powyższe na względzie, Trybunał postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 23
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.