Uzasadnienie
1. We wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 19 sierpnia 2015 r. (data nadania) i sporządzonej we własnym imieniu skardze konstytucyjnej radca prawny M.G. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2014.782, ze zm.; udip) z: po pierwsze – art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji, a także art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U.1993.61.284, ze zm.; dalej: Konwencja) w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji; po drugie – art. 30 Konstytucji; po trzecie – art. 47 Konstytucji; po czwarte – art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 47 Konstytucji.
Zdaniem skarżącej art. 16 ust. 2 udip narusza prawo do sądu wywodzone z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji, a w szczególności wyprowadzaną z tych przepisów oraz z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji zasadę sprawiedliwości proceduralnej, w związku z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a ponadto jest niezgodny z prawem do godności (art. 30 Konstytucji), prawem do prywatności oraz zasadą równości w związku z prawem do sądu (art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 47 Konstytucji).
2. Postanowieniem z 18 kwietnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.;
dalej: ustawa o TK z 1997 r.) w związku z art. 134 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.2016.293) – odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z powodu niedopuszczalności orzekania, gdyż art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji nie mogą stanowić punktu odniesienia dla kwestionowanych przepisów w sprawach skargowych, zaś – w zakresie pozostałych wzorców kontroli – z uwagi na brak związku pomiędzy art. 16 ust. 2 udip a wydanymi w sprawie skarżącej rozstrzygnięciami sądów administracyjnych. Skarżąca wiązała bowiem uprawnienie do wystąpienia ze skargą konstytucyjną z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z maja 2015 r., oddalającym skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. ze stycznia 2015 r. w przedmiocie odrzucenia skargi skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tego sądu z marca 2014 r. Oba orzeczenia dotyczyły wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego oraz braku legitymacji skarżącej do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym na zasadzie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270, ze zm.; dalej: ppsa); sądy administracyjne obu instancji rozstrzygały jedynie, czy skarżąca miała prawo wzruszyć orzeczenie sądu administracyjnego w oparciu o przesłankę pozbawienia możności działania (art. 271 pkt 2 ppsa).
Tymczasem przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżąca uczyniła przepis dotyczący odmowy udostępnienia informacji publicznej. Odrzucenie skargi o wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie art. 58 § 1 ppsa z uwagi na brak przesłanki, o której mowa w art. 33 § 1 ppsa (w kontekście zarzutu naruszenia art. 271 pkt 2 ppsa), zaś ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ani Naczelny Sąd Administracyjny, nie odnosiły się do art. 16 ust. 2 udip, który skarżąca uczyniła przedmiotem zaskarżenia.
Odpis postanowienia Trybunału został doręczony skarżącej 25 kwietnia 2016 r. 5
3. We wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 2 maja 2016 r. (data prezentaty) piśmie skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 18 kwietnia 2016 r., wnosząc o „uwzględnienie zażalenia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawę”.
Zdaniem skarżącej „[p]odstawą rozstrzygnięcia, czy skarżąca miała prawo wzruszyć prawomocne orzeczenie (czy miała przymiot strony, czy uczestnika na prawach strony) dla sądów obu instancji stanowił (…) art. 16 ust. 2 udip”. Sądy administracyjne badały bowiem, czy w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z marca 2014 r. skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi o wznowienie postępowania.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. W dniu 16 sierpnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej:
ustawa o TK z 2016 r.). Zgodnie z jej art. 83 ust. 1 w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 16 sierpnia 2016 r. stosuje się przepisy ustawy o TK z 2016 r. 9
2. Zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 50 ustawy o TK z 2016 r. skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 26 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 37 ust. 6 i 7 w związku art. 50 ustawy o TK z 2016 r.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyniku wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze jest przede wszystkim prawidłowość dokonanego w nim rozstrzygnięcia (zob. m.in. postanowienia TK z: 16 kwietnia 2006 r. w sprawie Ts 80/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 101; 23 stycznia 2007 r. w sprawie Ts 50/06, OTK ZU nr 1/B/2007, poz. 42; 11 czerwca 2010 r. w sprawie Ts 291/08, OTK ZU nr 3/B/2010, poz. 192; 22 czerwca 2010 r. w sprawie Ts 258/08, OTK ZU nr 3/B/2010, poz. 178; 30 czerwca 2010 r. w sprawie Ts 270/08, OTK ZU nr 3/B/2010, poz. 183 i w sprawie Ts 160/08, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 260; 15 września 2011 r. w sprawie Ts 256/09, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 359 oraz 15 czerwca 2016 r. w sprawie Ts 142/14, OTK ZU poz. 419/B/2016).
2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, aby można było uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną (zob. np. postanowienia TK z: 5 stycznia 2001 r. w sprawie Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91; 18 kwietnia 2005 r. w sprawie Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; 13 listopada 2007 r. w sprawie SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137; 17 grudnia 2013 r. w sprawie Ts 100/13, OTK ZU nr 6/B/2013, poz. 611; 30 kwietnia 2014 r. w sprawie Ts 250/13, OTK ZU nr 2/B/2015, poz. 127; 10 lipca 2014 r. w sprawie Ts 224/12, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 385; 1 października 2014 r. w sprawie Ts 193/13, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 429 oraz 22 października 2014 r. w sprawie Ts 12/13, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 393).
11 2.1.W niniejszej sprawie skarżąca jako ostatecznie orzeczenie o jej wolnościach i prawach konstytucyjnych wskazała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z maja 2015 r. oddalające skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. ze stycznia 2015 r. w przedmiocie odrzucenia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem tego sądu z marca 2014 r., w którym to uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z października 2013 r. utrzymującego w mocy decyzję Burmistrza R. z sierpnia 2013 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych pomiędzy Gminą R. a skarżącą. W obu orzeczeniach sądów administracyjnych uznano, że skarżąca nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania wznowieniowego, dlatego jej skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.
Wydane w sprawie skarżącej postanowienie sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi (podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny) było rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, którego zasięg ogranicza się wyłącznie do etapu postępowania sądowoadministracyjnego (kwestia posiadania albo nieposiadania legitymacji do złożenia skargi o wznowienie postępowania).
Wprawdzie w uzasadnieniach obu orzeczeń sądy administracyjne zawarły rozważania na temat wykładni art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267; dalej: kpa), dotyczącego pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, oraz art. 16 ust. 2 udip, dotyczącego zakresu stosowania przepisów kpa do postępowań o udzielenie informacji publicznej, to jednak wywody te miały na celu zrekonstruowanie pojęcia strony na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego.
Chodziło bowiem o ustalenie, czy skarżąca miała w tej sprawie uprawnienie do wniesienia skargi o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym z uwagi na art. 33 § 2 ppsa (przepis ten umożliwia zgłoszenie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika osobie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego).
W niniejszej sprawie podstawą do odrzucenia skargi o wznowienie postępowania była norma prawna wyinterpretowana z art. 33 § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa (brak legitymacji skarżącej powodujący niedopuszczalność wzruszenia prawomocnie zakończonego postępowania przed sądem administracyjnym).
Nie występuje zatem związek pomiędzy wydanymi w sprawie skarżącej orzeczeniami sądów administracyjnych a zaskarżonym art. 16 ust. 2 udip i zarzutami co do jego niekonstytucyjności. Postanowienie o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania oraz utrzymujące je postanowienie sądu administracyjnego drugiej instancji dotyczyły jedynie problematyki wzruszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można więc uznać, że art. 16 ust. 2 udip przesądzał o zawężeniu kręgu podmiotów uprawnionych do występowania ze skargą o wznowienie postępowania, gdyż przepis ten dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Nie stanowi zatem właściwego przedmiotu zaskarżenia w kontekście zarzutu pozbawienia skarżącej statusu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jak wynika zresztą z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. oraz uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie skarżącej oceniano wyłącznie jej legitymację do złożenia skargi o wznowienie postępowania na gruncie art. 33 § 2 w związku z art. 271 pkt 2 ppsa.
Legitymacja do złożenia skargi o wznowienie postępowania do sądu administracyjnego polega na tym, że zainicjować takie postępowanie może podmiot, który wykazuje istnienie związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W tym miejscu należy wskazać na różnice w zakresie wykazania interesu prawnego występujące w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym. O ile w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. Skarga może zostać wniesiona przez podmiot, który wykaże „związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej” (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).
Innymi słowy, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej (tu:
prawa do złożenia skargi o wznowienie postępowania), podlega odrzuceniu. Istnienie legitymacji skargowej sąd administracyjny bada z urzędu. Odrzucenie skargi o wznowienie postępowania z powodu braku legitymacji procesowej (jak w sprawie skarżącej) jest możliwe jedynie wówczas, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w kategorii podmiotów określonych w art. 50 czy art. 33 ppsa (w związku z art. 276 ppsa).
Skoro zatem we wskazanym przez skarżącą – w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji – orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (i poprzedzającym go rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) rozpatrywana była kwestia dopuszczalności, na gruncie art. 33 § 2 w związku z art. 271 pkt 2 ppsa, wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, to przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie powinien być właśnie przepis dotyczący legitymacji skargowej przed sądem administracyjnym (art. 33 § 2 ppsa) albo ujęty z nim łącznie relewantny przepis o odrzuceniu skargi „z innych przyczyn” niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 33 § 2 ppsa). Te bowiem przepisy przesądziły o pozbawieniu skarżącej możliwości wznowienia postępowania, a przez to merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego przez sąd, do której dążyła.
Innymi słowy, w niniejszej sprawie (w kontekście praw wywodzonych przez skarżącą w szczególności z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) o braku sądowej ochrony skarżącej przesądził nie zakwestionowany przez nią przepis udip, a regulacje procedury sądowoadministracyjnej. Tym samym rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełniała przesłanki określonej w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. (obecnie: art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 2016 r.) 18
Z przedstawionych wyżej powodów – na podstawie art. 37 ust. 7 w związku z art. 50 ustawy o TK z 2016 r. – Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 18 kwietnia 2016 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.G. w sprawie zgodności:
art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm.) z:
- a) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji,
- b) art. 30 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- c) art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- d) art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
- 1. We wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 19 sierpnia 2015 r. (data nadania) i sporządzonej we własnym imieniu skardze konstytucyjnej radca prawny M.G. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2014.782, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) z: po pierwsze – art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U.1993.61.284, ze zm.; dalej: Konwencja) w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Kon-stytucji; po drugie – art. 30 Konstytucji; po trzecie – art. 47 Konstytucji; po czwarte – art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 i art. 47 Konstytucji.
- 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
- 2.1. Decyzją z lipca 2013 r. Burmistrz R. odmówił osobie fizycznej (dalej: wnioskodawca) udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 8 lipca 2013 r. pomiędzy Gminą R. a skarżącą.
Jako podstawę prawną przedmiotowej decyzji wskazano art. 10 i art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 oraz art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.2002.101, poz. 926, ze zm.; dalej: u.o.d.o.) w związku z art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admini-stracyjnego (Dz.U.2013.267, ze zm.;
dalej: k.p.a.).
W wyniku odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z lipca 2013 r. – na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 15, art. 17 pkt 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 127 § 2 k.p.a., art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2001.79.856, ze zm.; dalej: u.s.k.o.), a także art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. – uchyliło decyzję z lipca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi R. 5
Decyzją z sierpnia 2013 r. Burmistrz R. – na podstawie art. 10 i art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 oraz art. 7 pkt 2 u.o.d.o. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a. – ponownie odmówił wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 8 lipca 2013 r. pomiędzy Gminą R. a skarżącą.
Od decyzji z sierpnia 2013 r. wnioskodawca wniósł odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z października 2013 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17-19 i art. 21 ust. 1 u.s.k.o., a także art. 5 ust. 2, art. 10 i art. 16 u.d.i.p. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W wyniku skargi wnioskodawcy na decyzję z października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z marca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z sierpnia 2013 r. Orzeczenie to stało się prawomocne w związku z jego niezaskarżeniem przez strony postępowania sądowoadministracyjnego.
- 2.2. W dniu 6 września 2014 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza R. o udzielenie jej informacji, czy toczyła się sprawa o ujawnienie treści jej umowy o pracę z Urzędem Miejskim w R. 9
Pismem z września 2014 r. Burmistrz R. poinformował skarżącą o wydanych rozstrzygnięciach oraz o tym, że 23 czerwca 2014 r. udostępnił wnioskodawcy kserokopię umowy o pracę zawartej ze skarżącą.
2.3. W dniu 16 października 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem tego sądu z marca 2014 r. Skarga ta została odrzucona postanowieniem ze stycznia 2015 r., które zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny – Izbę Ogólno-administracyjną w postanowieniu z maja 2015 r. 11
W ocenie sądów administracyjnych obu instancji skarżąca nie posiadała przymiotu podmiotu na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270, ze zm.; dalej:
p.p.s.a.) w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z marca 2014 r. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zgłosić także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a której interesu prawnego wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy; uczestnikiem postępowania w rozumieniu przywołanego przepisu może być zaś tylko ten podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, a który w takim postępowaniu administracyjnym nie brał udziału. Jak wynikało z akt sprawy, tak decyzja organu pierwszej instancji o odmo-wie udostępnienia informacji publicznej z sierpnia 2013 r., jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z października 2013 r., nie były kierowane ani adresowane do skarżącej. Sprawa ta była bowiem rozstrzygana tylko pomiędzy organem pierwszej instancji (Burmistrzem R.) a wnioskodawcą oraz organem drugiej instancji (Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N.) a odwołującym (wnioskodawcą). To zaś przemawiało za odrzuceniem skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 281 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 276 p.p.s.a. 12
3. Zdaniem skarżącej art. 16 ust. 2 u.d.i.p. narusza prawo do sądu, wywodzone z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji, a w szczególności wywodzoną z tych przepisów oraz z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji zasadę sprawiedliwości proceduralnej, w związku z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także godzi w prawo do godności (art. 30 Konstytucji), prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji) oraz zasadę równości w związku z prawem do sądu (art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 47 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Na podstawie art. 138 w związku z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1064, ze zm.;
dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania skarg konstytucyjnych stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy o TK z 1997 r. 15
2. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy o TK z 1997 r. skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom.
3. Skarżąca przedmiotem rozpatrywanej skargi uczyniła art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi: „Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji”.
3.1. Należy w związku z tym przypomnieć, że jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które były podstawą orzeczenia, w związku z którym wniesiono skargę. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału, w procedurze inicjowanej skargą konstytucyjną przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego może być bowiem jedynie norma, na podstawie której wydane zostało orzeczenie lub decyzja naruszająca konstytucyjne prawa i wolności (postanowienia TK z: 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137; 18 kwietnia 2005 r., Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; 5 stycznia 2001 r., Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91). Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale jedynie takiego, który stanowił podstawę normatywną orzeczenia. Skarga konstytucyjna nie może zmierzać do inicjowania postępowania o charakterze abstrakcyjnym (postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). Wskazanie orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 2 ustawy o TK z 1997 r. nie jest czysto techniczną czynnością.
Jak zauważył Trybunał w postanowieniu z 14 maja 2003 r. w sprawie Ts 56/02 (OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 91): „nie chodzi (…) o wskazanie jakiegokolwiek – podjętego w toku postępowania – orzeczenia sądu, ale takiego, które nadać mogło ostateczny charakter merytorycznemu rozstrzygnięciu o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżącego, wydanemu na podstawie zakwestionowanych w skardze przepisów”. Innymi słowy: chodzi o władcze rozstrzygnięcie, które ostatecznie określa sytuację prawną skarżącego i ma znaczenie dla realizacji jego uprawnień.
3.2. Skarżąca wiązała uprawnienie do wystąpienia ze skargą konstytucyjną z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z maja 2015 r., oddalającym skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. ze stycznia 2015 r.
Oba orzeczenia zostały wydane w związku ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z marca 2014 r. i dotyczyły braku legitymacji skarżącej do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a.; sądy administracyjne obu instancji rozstrzygały jedynie, czy skarżąca miała prawo wzruszyć prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego w oparciu o przesłankę pozbawienia możności działania (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).
Tymczasem przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżąca uczyniła przepis dotyczący odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Nie zachodził zatem związek pomiędzy wydanymi wobec skarżącej rozstrzygnięciami sądów administracyjnych a art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Oznacza to, że zaskarżony przepis nie stanowił podstawy normatywnej postanowień sądów administracyjnych obu instancji, które swoje rozstrzygnięcia oparły na 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uznawszy, iż nie zachodzi w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. (w kontekście zarzutu naruszenia art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Co więcej, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., ani Naczelny Sąd Administracyjny, nie odniosły się do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który skarżąca uczyniła przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.
3.3. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia dyspozycji art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r., co skutkuje odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r.).
Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał postanowił jak w sentencji.