Postanowienie o odmowie Trybunału Konstytucyjnegoz 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt Ts 322/15

Uzasadnienie:

1. 1. W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 29 września 2015 r. (data nadania), Klasztor w P. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność: po pierwsze – art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.80.717, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) z art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 Konstytucji, a także z art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 Konstytucji; po drugie – art. 70 pkt 6 lit. b w związku z art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.106.675, ze zm.; dalej: u.w.r.u.s.t.) z art. 2 Konstytucji.
2. 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
3. 2.1. Postanowieniem z grudnia 2008 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego wraz z wjazdami, przewidzianej do realizacji, położonych przy ul. w P. 4
4. 2.2. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z marca 2010 r., uchylił je w całości i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
5. 2.3. Na skutek skargi inwestora, Developer Sp. z o. o. z siedzibą w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawomocnym wyrokiem z września 2010 r. uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z marca 2010 r. 6

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że organ nie ustalił aktualnego kręgu stron postępowania, w szczególności nie uwzględnił następców prawnych zmarłych uczestników, a tym samym nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom.

2.4. Wobec powyższego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do Prezydenta Miasta P. (organu prowadzącego postępowanie główne w tej sprawie) o przekazanie aktualnego wykazu wszystkich stron postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Aktualny wykaz stron został przekazany przez Prezydenta Miasta P. 8

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpoznając zażalenie skarżącego – uwzględniwszy zmiany stanu faktycznego i prawnego – postanowieniem z listopada 2012 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Organ podniósł, że 17 lipca 2010 r. weszła w życie u.w.r.u.st., która zmieniła art. 53 ust. 5 u.p.z.p., dotyczący trybu uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267, ze zm.; dalej:

k.p.a.), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Mając na uwadze aktualny stan prawny organ uznał, że zażalenie na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z grudnia 2008 r. wniósł podmiot, który nie posiada w tej sprawie legitymacji do jego złożenia, wynikającej z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

W ocenie organu skarżący, nie był ani inwestorem, ani pełnomocnikiem inwestora uzgadnianej przez organ konserwatorski inwestycji, co stanowiło to podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego zażalenia. Jednocześnie organ wskazał, że zażalenie na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z grudnia 2008 r. przysługiwało jedynie inwestorowi, tj. Developer Sp. z o. o. z siedzibą w K. 12

1. 2.5. Wyrokiem z maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę skarżącego na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z listopada 2012 r., podzieliwszy argumentację prawną przedstawioną przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

1. 2.6. Powyższe orzeczenie zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny – Izbę Ogólnoadministracyjną w wyroku z maja 2015 r., oddalającym skargę kasacyjną skarżącego.
2. 3. Zdaniem skarżącego art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. – „w zakresie, w jakim nakazując odpowiednie stosowanie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pozbawia prawa złożenia zażalenia strony postępowania inne niż inwestor” – narusza zasady równości i proporcjonalności oraz gwarancję prawa do sądu (art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 Konstytucji), zaś art. 70 pkt 6 lit. b w związku z art. 80 u.w.r.u.s.t. – „w zakresie, w jakim do postępowań w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie u.w.r.u.s.t. nakazuje stosowanie przepisów w nowym brzmieniu, ustalonym tą ustawą, o ile inwestor nie zgłosi wniosku o stosowanie przepisów dotychczasowych” – jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami lex retro non agit oraz zaufania do państwa.
3. 4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 listopada 2015 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 24 listopada 2015 r.) wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: (1) nadesłanie pełnomocnictwa szczególnego, dokładnie określającego sprawę, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna; (2) wykazanie, że skarżący – jako klasztor należący do żeńskiego zgromadzenia klauzulowego Kościoła rzymskokatolickiego – jest legitymowany do wniesienia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego; (3) wykazanie – na gruncie przepisów wewnętrznych oraz innych regulacji wewnętrznych Kościoła rzymskokatolickiego – uprawnienia Przeoryszy Klasztoru do udzielenia w imieniu skarżącego pełnomocnictwa do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej; (4) nadesłanie pięciu egzemplarzy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z maja 2013 r. wraz z uzasadnieniem; (5) nadesłanie pięciu egzemplarzy postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z listopada 2012 r. 16
4. 5. We wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 26 listopada 2015 r. (data nadania) piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego odniósł się do zdolności skargowej skarżącego oraz kompetencji Przeoryszy Klasztoru do udzielenia – w imieniu skarżącego – pełnomocnictwa do sporządzenia skargi konstytucyjnej. Do pisma zostały także dołączone kopie dokumentów, do których nadesłania został wezwany skarżący.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odmowy nadania skardze dalszego biegu, o których mowa w art. 77 ust. 3 ustawy o TK.

2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 70 pkt 6 lit. b w związku z art. 80 u.w.r.u.s.t. Przepisy te stanowią odpowiednio: „Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 [u.p.z.p.] stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy” (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.); „Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane” (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.); „W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany: (…) 6) w art. 53: (…) b) ust. 5 otrzymuje brzmienie: »5. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane.«” (art. 70 pkt 6 lit. b u.w.r.u.s.t.); „Do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy” (art. 80 u.w.r.u.s.t.).

Jako wzorce kontroli skarżący wskazał: odnośnie do art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. – art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 Konstytucji, zaś odnośnie do art. 70 pkt 6 lit. b w związku z art. 80 u.w.r.u.s.t.

1. – art. 2 Konstytucji.
2. 3. W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do zarzutu niezgodności art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

z art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 oraz art. art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 Konstytucji.

3.1. Trybunał przypomina, że wstępne rozpoznanie skargi konstytucyjnej wymaga przede wszystkim zbadania, czy wskazany przez skarżącego wzorzec „podstawowy” (in casu: art. 45 Konstytucji) może w analizowanej sprawie stanowić punkt odniesienia przy badaniu zaskarżonego przepisu. To z kolei ma wpływ na ocenę dopuszczalności orzekania przez Trybunał w oparciu o powołane przez skarżącego wzorce „pomocnicze” (in casu: art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Aby bowiem uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną.

3.2. Należy stwierdzić, że art. 45 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Przepis ten skarżący odnosi do zasad postępowania administracyjnego, choć statuuje on w ust. 1 konstytucyjne prawo do sądu, a w ust. 2 – zasady wyłączenia jawności postępowania sądowego i nakaz publicznego ogłaszania wyroków. W postanowieniu z 14 grudnia 2010 r. w sprawie Ts 120/10 (OTK ZU nr 2/B/2011, poz. 161) Trybunał stwierdził, że „w demokratycznym państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w powiązaniu z prawem do kwestionowania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji) wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej.

Na etapie postępowania administracyjnego wywodzenie praw podmiotowych z zasad odnoszących się do postępowania sądowego jest jednak oczywiście bezzasadne. W zakresie przedmiotowym art. 45 Konstytucji nie mieści się zagadnienie sprawiedliwości proceduralnej przed organami postępowania administracyjnego”. Należy więc uznać, że art. 45 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w części, w jakiej skarżąca odnosi reguły zeń płynące (a ściślej – z jego ust. 1) do postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zatem zagadnienie sprawiedliwości proceduralnej przed organami postępowania administracyjnego nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 45 Konstytucji (zob. wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 oraz 12 kwietnia 2012 r., SK 30/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 39), to przepis ten stanowi nieadekwatny wzorzec kontroli w zakresie dotyczącym zasad postępowania w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

3.3. Nieadekwatność art. 45 ustawy zasadniczej jako wzorca „głównego” przekładała się w niniejszej sprawie na bezprzedmiotowość wzorców „związkowych” w postaci art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pierwszy z tych przepisów nie wyraża bowiem w sposób pełny odrębnych wolności lub praw, a czyni to jedynie w sposób cząstkowy i uzupełniający, ściśle związany z innymi normami konstytucyjnymi. Jak wynika z tytułu podrozdziału, w którym został umiejscowiony, wyraża on ogólną zasadę dotyczącą konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Zasada ta odnosi się do „ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw”, nie jest więc podstawą odrębnego typu wolności lub prawa. Wynika z tego, że art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej nie formułuje samoistnego prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej i zawsze musi być współstosowany z innymi normami Konstytucji (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Natomiast wywodzona z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości, nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Prawo do równego traktowania i niedyskryminacji funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; odniesione musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje założenia równości i zakazu dyskryminacji w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw.

W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. w sprawie SK 10/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) Trybunał Konstytucyjny, uznając prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej”. Oznacza to, że art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być odnoszony – jako tzw. wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej.

Tym samym w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną dopuszczalność czynienia z konstytucyjnej zasady równości wzorca kontroli kwestionowanych przepisów byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji doprecyzowania przez skarżącego, w zakresie jakiego konstytucyjnego prawa lub wolności upatruje on naruszenie zasady równości wobec prawa oraz niedyskryminacji. Brak takiego odniesienia wyłącza zaś możliwość oparcia skargi konstytucyjnej samoistnie na zarzucie naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

1. 3.4. W związku z powyższym – na podstawie art. 77 ust. 3 pkt 4 in fine ustawy o TK – ze względu na niedopuszczalność orzekania należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. z art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 Konstytucji.
2. 4. Następnie Trybunał odniósł się do zarzutu niezgodności art. 70 pkt 6 lit. b w związku z art. 80 u.w.r.u.s.t. z art. 2 Konstytucji.
3. 4.1. Skarżący jako jedyny wzorzec kontroli wobec zaskarżonych przepisów powołał art. 2 ustawy zasadniczej i wywodzone z niego zasady lex retro non agit oraz zaufania do państwa.

W związku z powyższym Trybunał przypomina, że art. 2 Konstytucji zasadniczo nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w trybie skargowym (zob. przywołane postanowienie pełnego składu TK w sprawie Ts 105/00). Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że o dopuszczalności stosowania art. 2 ustawy zasadniczej jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie może przesądzać okoliczność, iż przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej).

W tym ostatnim przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych zastosowaniem przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (zob. np. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).

Trybunał w obecnym składzie podziela stanowisko przyjęte w dotychczasowym orzecznictwie, a w szczególności – w postanowieniu pełnego składu w sprawie Ts 105/00.

Ponadto należy wskazać, że ogólne przywołanie art. 2 ustawy zasadniczej – bez określenia, do których gwarancji konstytucyjnych odnoszą się zarzuty skarżącego – nie spełnia wymogów stawianych skardze konstytucyjnej przez art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Wymóg określenia sposobu naruszenia konstytucyjnie chronionych wolności i praw nie sprowadza się jedynie do przytoczenia treści odpowiedniego przepisu Konstytucji i sformułowania ogólnych twierdzeń na jego poparcie. Spoczywający na skarżącym obowiązek odpowiedniego uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów jest konsekwencją nałożenia na niego przez ustawodawcę ciężaru dowodu. Przedstawiona argumentacja powinna zaś doprowadzić do obalenia przyjętego w systemie prawnym domniemania konstytucyjności i legalności zakwestionowanego przepisu prawa (zob. postanowienie TK z dnia 27 listopada 2006 r., SK 13/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 164).

4.2. W związku z powyższym – na podstawie art. 77 ust. 3 pkt 4 in fine ustawy o TK – ze względu na niedopuszczalność orzekania należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 70 pkt 6 lit. b w związku z art. 80 u.w.r.u.s.t. z art. 2 Konstytucji.

5. Trybunał wskazuje również na nieprawidłowe uczynienie przedmiotem zaskarżenia art. 70 pkt 6 lit. b u.w.r.u.s.t. Przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięć ani organów, ani sądów administracyjnych, orzekających w sprawie skarżącego. Nie mógł nią być choćby z tego względu, że jako przepis nowelizujący „skonsumował się” z chwilą wejścia w życie u.w.r.u.s.t. Jego znaczenie normatywne wyczerpało się w momencie zmiany treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i nie można twierdzić, że stanowił on podstawę rozstrzygnięcia, gdyż istota przepisu zmieniającego sprowadza się do tego, że jego dyspozycja nie dotyczy zachowań powtarzalnych (brak cechy abstrakcyjności), nie mógł więc zostać wykorzystany w procesie stosowania prawa (por. postanowienie TK z 20 lutego 2012 r., Ts 86/11, OTK ZU nr 2/B/2012, poz. 210). Należy w tym miejscu podkreślić, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być unormowanie wykazujące złożoną (dwojaką) kwalifikację. Po pierwsze – winno być ono podstawą prawną ostatecznego orzeczenia, z wydaniem którego wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych praw lub wolności.

Po drugie – to w normatywnej treści uregulowań kwestionowanych w skardze konstytucyjnej tkwić winna bezpośrednia przyczyna niedozwolonej ingerencji organów stosujących prawo w sferę konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych skarżącego. Niespełnienie dyspozycji art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK stanowi samodzielną negatywną przesłankę procesową, skutkującą odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej (art. 77 ust. 3 pkt 4 in fine ustawy o TK).

Z przedstawionych wyżej powodów postanowiono jak w sentencji.