Uzasadnienie
1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 9 stycznia 2017 r. (data nadania) M.J. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 230 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W piśmie z 8 marca 2017 r. skarżący wyjaśnił, że omyłkowo wskazał w petitum skargi art. 230 § 3 p.p.s.a. zamiast § 2 tego przepisu, który nie zawiera § 3.
2. Postanowieniem z 25 maja 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu. Trybunał stwierdził ponadto, że skarżący niewłaściwie określił przedmiot kontroli w zakresie, w jakim jego zarzut dotyczy prawa do sądu naruszonego – zdaniem skarżącego – w wyniku zamknięcia drogi sądowej do kwestionowania zgodności z prawem decyzji Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o odmowie udzielenia informacji publicznej. O odrzuceniu skargi skarżącego sądy administracyjne orzekły bowiem nie tylko na podstawie art. 230 p.p.s.a., lecz przede wszystkim w oparciu o art. 220 § 1 i 3 p.p.s.a., którego skarżący nie zaskarżył.
3. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił, że Trybunał na etapie wstępnej kontroli dokonał merytorycznej oceny skargi, czym naruszył art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK). Skarżący stwierdził ponadto, że z art. 53 ustawy o TK nie wynika obowiązek uprawdopodobnienia zarzutów skargi.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
3. Skarżący zarzucił Trybunałowi, że w postanowieniu z 25 maja 2017 r. dokonał merytorycznej oceny skargi i bezzasadnie odmówił nadania jej dalszego biegu. Zdaniem Trybunału zarzut ten nie jest zasadny. Trybunał nie wyszedł bowiem poza granice wstępnej kontroli skargi, a ponadto prawidłowo uznał, że skarga ta nie spełnia wymogów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie.
4. Treść art. 61 ust. 4 ustawy o TK może prima facie prowadzić do wniosku, że odmowa nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku oczywistej bezzasadności skargi, nieusunięcia jej braków formalnych, a także w przypadku, gdy zawiera ona braki formalne nieusuwalne.
Wniosek taki nie uwzględnia jednak pozostałych przepisów tego aktu prawnego, a w szczególności art. 53 i art. 77 ustawy o TK, z których wynika szereg obowiązków skarżącego.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, że w związku z wydaniem przez organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie zakwestionowanego w niej aktu normatywnego doszło do naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Jak stanowi natomiast art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o TK, skarga konstytucyjna zawiera: wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone; uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie.
Wbrew stanowisku przedstawionemu w zażaleniu przywołane przepisy explicite formułują wymaganie wskazania sposobu naruszenia praw podmiotowych, o których ochronę wnosi skarżący. Ze wskazaniem sposobu naruszenia praw wiąże się natomiast uprawdopodobnienie tego, że akt normatywny wprowadza ograniczenie wolności lub praw skarżącego w sposób niezgodny z Konstytucją. Przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że zaskarżone ograniczenie prawa konstytucyjnego jest niezgodne z kryteriami, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dla spełnia wymogu wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw niezbędne jest więc przedstawienie takiej argumentacji, która uprawdopodabnia stawiane zarzuty.
W konsekwencji uprawdopodobnienie przez skarżącego naruszenia jego praw lub wolności jest przesłanką konieczną dla uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej i podlega ocenie w ramach wstępnego rozpoznania skargi.
5. Trybunał za niezasadny uznaje zarzut zażalenia dotyczący naruszenia w zaskarżonym orzeczeniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, zgodnie z którym Trybunał w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją orzeka w składzie pięciu sędziów. W postanowieniu z 25 maja 2017 r. Trybunał dokonał wstępnej kontroli skargi w składzie jednego sędziego, zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 i 4 ustawy o TK.
6. Trybunał podkreśla, że w złożonym środku zaskarżenia skarżący nie odniósł się do argumentacji zawartej w postanowieniu z 25 maja 2017 r. Trybunał podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym nie narusza prawa do sądu zasada odpłatności wymiaru sprawiedliwości, a co za tym idzie, ukształtowanie procedury sądowej w oparciu o tę zasadę. Koszty postępowania służą osiągnięciu należytej sprawności organizacyjnej i orzeczniczej sądów oraz selekcji roszczeń szykanujących i oczywiście niezasadnych od roszczeń uzasadnionych, służących ochronie praw i wolności jednostki. Koszty te spełniają liczne funkcje: społeczne, fiskalne, a także służebne wobec wymiaru sprawiedliwości. Obowiązek ich ponoszenia sam w sobie nie może więc stanowić podstawy do twierdzenia o niekonstytucyjnej ingerencji w prawo do sądu.
Trybunał w zaskarżonym postanowieniu trafnie podkreślił, że wpis od skargi w kwocie 200 zł, do którego uiszczenia skarżący został wezwany, nie stanowił bariery ekonomicznej mogącej prowadzić do naruszenia prawa do sądu. Trybunał przypomina, że przyczyną odrzucenia skargi w sprawie skarżącego było to, że nie uiścił on wpisu w stosownym terminie. Skarga konstytucyjna zmierzała więc w istocie do korygowania zaniedbań, których skarżący dopuścił się w postępowaniu sądowym.
W postanowieniu z 25 maja 2017 r. Trybunał prawidłowo stwierdził, że konsekwencji nieuiszczenia wpisu sądowego w terminie nie określa zakwestionowany w skardze art. 230 p.p.s.a., ale art. 220 § 1 i § 3 tej ustawy. Jeżeli skarżący upatruje naruszenie swoich praw podmiotowych w tym, że z powodu nieuiszczenia wpisu w terminie zamknięta jest droga sądowa do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, to winien był objąć zarzutem nie tylko art. 230 p.p.s.a., lecz także art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a. Pomijając ostatni ze wskazanych przepisów, skarżący naruszył wymóg zaskarżenia tego przepisu, który stanowił podstawę prawną ostatecznego orzeczenia o prawach podmiotowych skarżącego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.
Postanowienie
z dnia 25 maja 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Henryk Cioch, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.J. w sprawie zgodności:
art. 230 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 9 stycznia 2017 r. (data nadania) M.J. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 230 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W piśmie z 8 marca 2017 r. skarżący wyjaśnił, że omyłkowo wskazał w petitum skargi art. 230 § 3 p.p.s.a. zamiast § 2 tego przepisu, który nie zawiera § 3. 2
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z maja 2016 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej. W zarządzeniu z lipca 2016 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wezwał skarżącego do uiszczenia wpisu od tej skargi w wysokości 200 zł. Skarżący wpisu nie uiścił, co skutkowało odrzuceniem jego skargi przez sąd pierwszej instancji w postanowieniu z września 2016 r. Zażalenie, które od tego postanowienia wywiódł skarżący, oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z grudnia 2016 r. Sąd uznał za niewiarygodne twierdzenie skarżącego, zgodnie z którym doręczona mu przesyłka nie zawierała wezwania do uiszczenia wpisu. Stwierdził, że skarżący pomimo prawidłowego wezwania nie uiścił wpisu od skargi w terminie, co musiało prowadzić do jej odrzucenia.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK). Po pierwsze, zaskarżony w niej przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, skarżący musi uprawdopodobnić naruszenie swoich konstytucyjnych wolności lub praw wskazanych w skardze. Po trzecie, źródłem ich naruszenia powinna być normatywna treść kwestionowanych przepisów, a sposób naruszenia musi zostać określony przez samego skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań.
Zarzut skarżącego dotyczy art. 230 p.p.s.a., zgodnie z którym „od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały [§ 1]. Pismami, o których mowa w § 1, są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania [§2]”. Choć w petitum skargi skarżący wskazał, że kwestionuje § 1 i 3 p.p.s.a., to w piśmie z 8 marca 2017 r. wyjaśnił, że nastąpiła oczywista omyłka, gdyż kwestionowany przepis nie zawiera § 3, a jego zarzuty dotyczą normy nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty od pisma procesowego. Biorąc pod uwagę zasadę falsa demonstratio non nocet oraz uwzględniwszy argumentację skarżącego, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zarzut dotyczy art. 230 p.p.s.a., tj. § 1 i 2 tego przepisu.
Skarżący uważa, że obowiązek fiskalny w postępowaniach dotyczących sporów obywateli z organami władzy publicznej wynikający z kwestionowanego przepisu jest niecelowy i pozbawiony podstaw konstytucyjnych. Zdaniem skarżącego sądy w jego sprawie celowo doprowadziły do odrzucenia skargi, czym pozbawiły go prawa wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji i naruszyły art. 77 ust. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącego jego sytuacja dowodzi, że obowiązek fiskalny może być wykorzystywany do uniemożliwienia stronie dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że skarżący nie uprawdopodobnił niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu.
W uzasadnieniu zarzutu niezgodności art. 230 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji skarżący ograniczył się w zasadzie do zdawkowego stwierdzenia, że w jego przekonaniu obowiązek fiskalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma uzasadnienia, gdyż postępowanie to obejmuje spory obywatela z organami władzy publicznej. Ponadto skarżący zacytował obszerne fragmenty orzeczeń Trybunału, nie wyjaśniając jednak, jakie mają znaczenie dla analizowanej sprawy. Skarżący nie odniósł bowiem treści tych orzeczeń do zagadnienia prawnego zaprezentowanego w jego skardze, tj. problemu pobierania wpisu od skargi do sądu administracyjnego.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wymierzanie sprawiedliwości przez sądy, w tym także sądy administracyjne, wiąże się ściśle z kosztami procesu sądowego. Funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości z natury rzeczy generuje koszty, które w przeważającej części pokrywane są z budżetu państwa (jak choćby koszty utrzymywania samego wymiaru sprawiedliwości). Korzystanie z wymiaru sprawiedliwości nie jest jednak co do zasady bezpłatne.
W orzecznictwie TK przyjęto generalną zasadę odpłatności wymiaru sprawiedliwości, a co za tym idzie zarówno dostępu do sądu, jak i ukształtowania procedury sądowej w oparciu o tę zasadę (zob. przede wszystkim wyroki TK z: 7 września 2004 r., P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81; 17 listopada 2008 r., SK 33/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 154; 7 marca 2013 r., SK 30/09, OTK ZU nr 3/A/20123, poz. 26).
W sprawie P 4/04 Trybunał Konstytucyjny uznał, że: „Koszty sądowe są tradycyjnie uznanym instrumentem polityki państwa służącym do regulowania relacji stron stosunków procesowych oraz – w szerszym ujęciu – stymulowania decyzji jednostek co do sposobu prowadzenia swoich interesów i doboru środków ich ochrony. Koszty postępowania służą osiągnięciu należytej sprawności organizacyjnej i orzeczniczej sądów oraz selekcji roszczeń szykanujących i oczywiście niezasadnych od roszczeń uzasadnionych, służących ochronie praw i wolności jednostki. Koszty sądowe spełniają liczne funkcje: społeczne, fiskalne, a także służebne wobec wymiaru sprawiedliwości (...). Funkcja społeczna oznacza wpływ, jaki koszty postępowania wywierają nażycie społeczne w sensie pozytywnym (ograniczenie pieniactwa, szykanowania przeciwnika, minimalizacja zachęt do ochrony fikcyjnych interesów i chęci niesłusznego wzbogacenia się kosztem przeciwnika etc), jaki negatywnym (np. utrudnienie dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zaburzenia funkcjonowania zasady faktycznej równości uczestników postępowania). Funkcje fiskalne polegają na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. (...) Funkcje służebne wobec wymiaru sprawiedliwości przejawiają się przede wszystkim wpływem kosztów na zachowania stron w trakcie procesu”.
Choć cytowane orzeczenie Trybunału dotyczyło przepisu z zakresu postępowania cywilnego, to argumenty w nim przedstawione cechuje adekwatność przy rozpoznawaniu spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wynika z nich, że nie jest jedynym celem kosztów sądowych ochrona interesów osób trzecich przed nadużywaniem prawa do sądu. Na gruncie postępowań sądowo administracyjny eh aktualne są inne funkcje tych kosztów, takie jak ograniczenie pieniactwa, minimalizacja zachęt do ochrony fikcyjnych interesów i chęci niesłusznego wzbogacenia się, uzyskanie częściowego zwrotu kosztów funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W tym zakresie koszty te bez wątpienia stymulują decyzje jednostek co do sposobu prowadzenia swoich interesów i doboru środków ich ochrony.
Z drugiej jednak strony Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że wśród elementów ograniczających realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) „mogą się znajdować bariery o charakterze ekonomicznym, w szczególności mające postać wygórowanych kosztów, niezbędnych dla wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowego. (...) Ograniczenie dostępności do sądu poprzez istnienie barier ekonomicznych może bowiem przejawiać się w nadmiernie wysokim ryzyku ekonomicznym, wywołanym zarówno zasadami, wedle jakich kształtuje się ostatecznie obowiązek ponoszenia kosztów postępowania, jak i może być spowodowane samym wygórowanym poziomem kosztów. (...) Nie oznacza to jednak, że tylko całkowita bezpłatność postępowania sądowego jest stanem zapewniającym pełną realizację prawa do sądu” (wyrok TK z 30 marca 2004 r., sygn. SK 14/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 23, cz. III, pkt 2).
W piśmie z 8 marca 2017 r. skarżący wskazał, że zakwestionowany przepis w sposób niekonstytucyjny uzależnia prawo skarżącego do rozpoznania środka odwoławczego od statusu materialnego. W świetle przywołanego orzeczenia Trybunał stwierdza, że skarżący nie wykazał, by wpis od skargi, do którego uiszczenia został wezwany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (200 zł), był wygórowany, a więc by stanowił barierę ekonomiczną skutkującą naruszeniem prawa skarżącego do sądu czy zamknięciem mu drogi do dochodzenia jego praw. Ponadto w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidziano instrumenty zapobiegające zamykaniu drogi do sądu z przyczyn ekonomicznych (art. 243 i następne).
Trybunał podkreśla również, że – co explicite wynika z postanowień sądów wydanych w sprawie skarżącego – przyczyną odrzucenia skargi nie był status materialny skarżącego, lecz nieuiszczenie przez niego wpisu w terminie.
W uzasadnieniu analizowanej skargi skarżący zdaje się wiązać naruszenie swoich praw podmiotowych także z tym, że kwestionowany przepis zamyka – jego zdaniem – drogę sądową do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Tymczasem art. 230 p.p.s.a. nie dotyczy konsekwencji nieuiszczenia wpisu, a przepisem regulującym to zagadnienie jest art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a., którego skarżący nie zakwestionował. Zgodnie z tym przepisem „sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2 i 3, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania (...) [§ 1]. Skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd [§ 3]”.
Z przytoczonych regulacji wynika, że ingerencja w prawa podmiotowe skarżącego poprzez zamknięcie drogi sądowej do kwestionowania zgodności z prawem decyzji Prezesa Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła nie tylko na podstawie art. 230 p.p.s.a., lecz także w oparciu o art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a. Samo zakwestionowanie w tym zakresie art. 230 p.p.s.a. Trybunał uznaje za niewystarczające i niespełniające wymogu zaskarżenia przepisu, na podstawie którego sąd ostatecznie orzekł o prawach podmiotowych skarżącego (art. 79 ust. 1 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny nie będzie natomiast odnosić się do argumentacji skarżącego opartej na tezie, jakoby sąd w jego sprawie celowo wykorzystał obowiązek fiskalny do odrzucania skarg, co w przekonaniu skarżącego dowodzi, że art. 230 p.p.s.a. może być wykorzystywany do zamykania drogi do sądu. Tego rodzaju dywagacje, oparte na „odczuciach” skarżącego, nie mogą stanowić merytorycznej płaszczyzny do rozważań o niekonstytucyjności kwestionowanej normy. Natomiast jak ustalił w sposób wiążący w sprawie skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny, przyczyną odrzucenia skargi było zaniedbanie samego skarżącego, który mimo wezwania nie uiścił należnego wpisu od skargi w terminie.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 21
Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.