Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 7 marca 2017 r. (data nadania), J.S.W. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, ze zm., dalej: ustawa o samorządzie województwa), rozumianego w ten sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony środowiska, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Postanowieniem z 20 czerwca 2017 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 26 czerwca 2017 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na zbędność orzekania w związku z wyrokiem TK z 16 września 2008 r. w sprawie o sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121). Przedmiotem kontroli był analogiczny do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym). Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji.
Na postanowienie z 20 czerwca 2017 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżąca złożyła – w ustawowym terminie – zażalenie, w którym zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości oraz wniosła o jego uchylenie i nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Skarżąca zarzuciła, że nie było podstaw do stwierdzenia zbędności orzekania, ponieważ jej sprawa i sprawa rozstrzygnięta w powołanym wyroku (SK 76/06) różnią się przedmiotem zaskarżenia. Jak podkreśliła w zażaleniu, jej zdaniem nie zachodzi negatywna przesłanka procesowa (ne bis in idem).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Trybunał stwierdza, że skarżąca skutecznie zakwestionowała stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym zaistniała w analizowanej sprawie przesłanka ne bis in idem. W wyroku z 16 września 2008 r. (SK 76/06) Trybunał badał inny przepis niż zaskarżony w rozpatrywanej obecnie sprawie.
Przedmiotem skargi jest art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu: „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.” 9
Natomiast w sprawie SK 76/06 poddany kontroli był art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi: „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”.
Rację ma skarżąca, że tożsamość oznacza identyczność, natomiast analogia to podobieństwo pod pewnym względem.
Skoro nie zachodzi identyczność przedmiotu kontroli, to nie zaistniała przesłanka zbędności orzekania.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wniesione zażalenie jest zasadne, dlatego zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy o TK postanawia jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 20 czerwca 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.S.W. w sprawie zbadania zgodności:
art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 poz. 486, ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 7 marca 2017 r. (data nadania), J.S.W. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, ze zm., dalej: ustawa o samorządzie województwa) rozumianego w ten sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony środowiska, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Skarżąca skierowała skargę do Sejmiku Województwa z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa z września 2013 r. (dalej: Program). Po uzyskaniu odpowiedzi informującej o nieuwzględnieniu wezwania, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Wnosząc skargę, skarżąca wskazała, że program ten, będąc aktem prawa miejscowego, narusza jej interes prawny godząc w jej dobra osobiste – zdrowie, prawo do życia w czystym powietrzu, prawo ochrony życia prywatnego i mieszkania oraz prawo do swobodnego przemieszczania się. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z lipca 2016 r. odrzucił skargę, stwierdzając, że skarżąca nie wykazała legitymacji skargowej. Zdaniem sądu I instancji, to nie zapisy Programu, ale zanieczyszczone powietrze naruszają ewentualny interes prawny skarżącej.
Program ma bowiem na celu poprawę jakości powietrza i jest adresowany do organów gminy. Gdyby nawet Program okazał się nieskuteczny lub nie czyniłby zadość wymaganiom przepisów prawa krajowego czy przepisom prawa unijnego, to jedynie nie przyczyniłby się do zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza, a zatem nie godziłby w interes prawny skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z listopada 2016 r. oddalił skargę kasacyjną, podtrzymując argumentację sądu I instancji.
Zdaniem skarżącej utrwalona w orzecznictwie i doktrynie wykładnia art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji, ponieważ uniemożliwia zainicjowanie kontroli programu ochrony powietrza przez sąd. Ponadto zakwestionowany przepis jest sprzeczny z art. 77 ust. 2 Konstytucji dlatego, że w sytuacji ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza w związku z nieskutecznym, niespełniającym wymogów prawnych programem ochrony powietrza, zamyka jednostkom drogę sądową dochodzenia naruszonych praw.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdy nie spełnia ona wymagań przewidzianych w ustawie lub gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 4 ustawy o TK.
Przedmiotem skargi jest art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu: „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.” W opinii skarżącej zakwestionowany przepis rozumiany w ten sposób, że legitymacja do zaskarżenia programu ochrony środowiska, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim legitymacja do zaskarżenia programu ochrony powietrza, będącego aktem prawa miejscowego, uzależniona jest od wykazania, że konkretny przepis tego aktu narusza interes prawny skarżącego w sposób bezpośredni, obiektywny i realny.
Skarżąca twierdzi, że tak rozumiany art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa uniemożliwia zaskarżenie programu ochrony powietrza jednostce, której interes prawny jest naruszony w związku z zamieszkiwaniem na obszarze znacznie zanieczyszczonego powietrza. Zdaniem skarżącej niekonstytucyjna utrwalona wykładnia zakwestionowanego przepisu doprowadziła do odrzucenia skargi w jej sprawie, a tym samym sprawa nie została zbadana co do istoty, czyli nie doszło do jej rozpatrzenia w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Natomiast zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji) skarżąca wiąże zasadniczo z brakiem możliwości dochodzenia ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 w zw. z ust. 4 Konstytucji) oraz bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 Konstytucji).
Trybunał stwierdza, że analogiczny do art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) był przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie o sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121) Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji.
Ze względu na negatywną przesłankę procesową (ne bis in idem), Trybunał – na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK – odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
POUCZENIE 11
Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia 12