Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej 2 marca 2023 r. (data nadania) S.R. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, zakwestionował zgodność art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) w zakresie, w jakim uzależnia zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości od wyznaczenia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu zawarcia umowy zbycia nieruchomości na podstawie 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – z art. 21 ust. 2; art. 21 ust. 1 i art. 64; art. 31 ust. 3 i art. 2; art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Postanowieniem z 17 października 2023 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wobec stwierdzenia, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2022 r. (sygn. akt […]), wskazany w złożonej skardze konstytucyjnej jako ostateczne rozstrzygnięcie, nie posiada tego waloru z uwagi na jego kasatoryjny charakter.
Pismem z 30 października 2023 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, opierając je na zarzucie naruszenia art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyczerpanie drogi prawnej w rozumieniu tego przepisu nie występuje w przypadku wyroku kasatoryjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem sąd administracyjny rozpoznający sprawę w konsekwencji tego wyroku, związany będzie wyrażoną w nim oceną prawną.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał w składzie trzech sędziów rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Trybunał, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo pełnego składu Trybunału przypomniał, że przesłanka „ostatecznego orzeczenia”, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, wyraża się w nadzwyczajnym i subsydiarnym charakterze skargi konstytucyjnej, przysługującej dopiero w przypadku braku proceduralnej możliwości inicjowania dalszego postępowania przed sądem lub organem administracji publicznej w sprawie, której skarga konstytucyjna dotyczy. Tymczasem postępowanie w sprawie wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw, naruszonych – zdaniem skarżącego – na podstawie kwestionowanych w niej przepisów, nie zostało ostatecznie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2022 r. (sygn. akt […]), podczas gdy początek biegu terminu wniesienia skargi konstytucyjnej, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, skarżący upatrywał w dniu doręczenia tego wyroku.
Wobec tego więc, że mocą wskazanego wyroku sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L., wyrok ten nie posiada waloru ostateczności w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą oceną, wskazał w uzasadnieniu złożonego zażalenia, że prawidłowa wykładnia art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK „powinna prowadzić do wniosku, że za wyczerpanie drogi prawnej w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć także sytuację, w której skarżącemu (stronie) przysługuje wprawdzie formalne prawo wniesienia skargi kasacyjnej do NSA, ale sąd kasacyjny na mocy art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną – wykładnią przepisów prawa materialnego wyrażoną we wcześniej już wydanym wyroku w tej samej sprawie” (s. 1 zażalenia).
Zgodnie z tym przepisem „ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie”. Jednak okoliczność związania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyrokiem kasatoryjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego.
Postępowanie w sprawie wskazanych w złożonej skardze konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego nie zostało bowiem zakończone.
Zdaniem skarżącego dotyczy ono uzależnienia zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, ze zm.) od wyznaczenia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu zawarcia umowy zbycia nieruchomości.
Postępowanie w tym przedmiocie obecnie prowadzone jest, w konsekwencji wskazanego wyroku kasatoryjnego, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. Tymczasem skarga konstytucyjna – stanowiąca w istocie zarzut przeciw prawu – stanowi ultima ratio ostatnią szansę dochodzenia praw i wolności (zob. postanowienia TK z: 3 lipca 2007 r., sygn. SK 4/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 83; 22 lipca 2014 r., sygn. SK 28/12, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 87; 6 lipca 2016 r., sygn. SK 27/15, OTK ZU A/2016, poz. 55 oraz wskazane tam orzecznictwo, a także wydane w ramach rozpoznania wstępnego postanowienia TK z: 12 września 2018 r., sygn. Ts 177/17, OTK ZU B/2019, poz. 102; 23 maja 2019 r., sygn. Ts 17/19, OTK ZU B/2020, poz. 65; 6 września 2019 r., sygn. Ts 93/19, OTK ZU B/2020, poz. 22). Okoliczność ta wyklucza możliwość przeprowadzenia hierarchicznej kontroli norm w trybie skargi konstytucyjnej, albowiem postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wskazanych w niej konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego, nie zostało zakończone.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 17 października 2023 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Justyn Piskorski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.R. o zbadanie zgodności:
art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) w zakresie, w jakim uzależnia zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości od wyznaczenia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu zawarcia umowy zbycia nieruchomości na podstawie 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- – z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji,
- – z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji,
- – z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
postanawia:
odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Uzasadnienie
1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 marca 2023 r. (data nadania) S.R. (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia, sformułowanym na tle następującej sprawy.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z 16 listopada 2021 r. (sygn. akt […]) uchylono decyzję Starosty L. z 17 sierpnia 2020 r. (znak: […]) oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody L. z 10 maja 2021 r. (nr […]) o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina L. 3
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2022 r. (sygn. akt […]) uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania. Wyrok ten wskazano w złożonej skardze konstytucyjnej jako ostateczne orzeczenie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393).
2. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2023 r. skarżący został wezwany do udokumentowania daty doręczenia orzeczenia wskazanego w skardze konstytucyjnej jako ostateczne. W piśmie z 6 czerwca 2023 r. (data nadania) skarżący udokumentował datę doręczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2022 r. (sygn. akt […]).
3. Kwestionowanemu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. „o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) w zakresie, w jakim uzależnia zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.] od wyznaczenia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy zbycia nieruchomości na podstawie 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości”, skarżący zarzucił, że stanowiąc podstawę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2022 r. (sygn. akt […]), doprowadził do naruszenia jego konstytucyjnych wolności i praw odczytywanych przez niego z: 6 – art. 21 ust. 2 Konstytucji, przez niezapewnienie określonej grupie osób, których nieruchomości zostały nabyte na rzecz gminy na podstawie przepisów u.g.g.w.n. bez uprzedniego wyznaczenia terminu, o którym mowa w art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n., możliwości realizowania konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, 7 – art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, przez niezapewnienie określonej grupie osób, których nieruchomości zostały nabyte na rzecz gminy na podstawie przepisów u.g.g.w.n. bez uprzedniego wyznaczenia terminu, o którym mowa w art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n., możliwości realizowania konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do korzystania z równej dla wszystkich obywateli ochrony prawnej przysługujących im praw majątkowych, 8 – art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji, przez wprowadzenie ograniczenia w korzystaniu z możliwości ochrony własności i innych praw majątkowych przez osoby, których nieruchomości zostały nabyte na rzecz gminy na podstawie przepisów u.g.g.w.n. bez uprzedniego wyznaczenia terminu, o którym mowa w art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n., w sposób naruszający zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, 9 – art. 32 ust. 1 Konstytucji, przez naruszenie zasady równości wobec prawa w konsekwencji różnego traktowania poprzednich właścicieli, których nieruchomości zostały nabyte na rzecz gminy na podstawie przepisów u.g.g.w.n. bez uprzedniego wyznaczenia terminu, o którym mowa w art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n. oraz poprzednich właścicieli, których nieruchomości zostały nabyte na rzecz gminy na podstawie przepisów u.g.g.w.n. i wywłaszczeniu nieruchomości po uprzednim wyznaczeniu terminu, o którym mowa w art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.o.t.p.TK Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, jeżeli skarga nie spełnia wymogów określonych w ustawie i usunięcie jej braków nie jest możliwe, gdy braki te nie zostały usunięte w terminie albo gdy skarga jest oczywiście bezzasadna.
Konstrukcja skargi konstytucyjnej wynika wprost z art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, iż każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Wymóg ostatecznego orzeczenia wskazany został przez prawodawcę również w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, zgodnie z którym skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
W postanowieniach pełnego składu z 10 marca 2015 r. (sygn. […]; OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 35) i 1 czerwca 2022 r. (sygn. Ts 43/18; OTK ZU B/2022, poz. 148) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że przesłanka „ostatecznego orzeczenia”, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, wyraża się w nadzwyczajnym i subsydiarnym charakterze skargi konstytucyjnej, przysługującej dopiero w przypadku braku proceduralnej możliwości inicjowania dalszego postępowania przed sądem lub organem administracji publicznej w sprawie, której skarga konstytucyjna dotyczy.
Tymczasem postępowanie w sprawie konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego, naruszonych – jego zdaniem – na podstawie kwestionowanych w skardze przepisów, nie zostało ostatecznie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2022 r. (sygn. akt […]). Mocą tego orzeczenia sprawa została bowiem przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Wbrew twierdzeniom skargi konstytucyjnej, wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie posiada zatem waloru ostateczności w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK.
Okoliczność ta stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK.
POUCZENIE 17
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.