Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 stycznia 2022 r. (data nadania) Zgromadzenie Sióstr […] (dalej: Zgromadzenie), reprezentowane przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiło o stwierdzenie, że art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (obecnie:
Dz. U. z 2022 r. poz. 2253, ze zm.; dalej: ustawa o BFG) w zakresie, w jakim „różnicuje on termin do wniesienia skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji dla rady nadzorczej podmiotu w restrukturyzacji (14 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji) i podmiotu, którego interes prawny został naruszony decyzją (7 dni od dnia opublikowania informacji o przyczynach i skutkach wydania takiej decyzji na stronie internetowej BFG)”, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zgromadzenie zarzuciło, że art. 103 ust. 5 ustawy o BFG – w kwestionowanym w petitum skargi zakresie – powoduje nierówność traktowania podmiotów, których interes został naruszony tym samym władczym rozstrzygnięciem Bankowego Funduszu Gwarancyjnego o przymusowej restrukturyzacji.
Postanowieniem z 23 listopada 2022 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego Zgromadzenia 14 grudnia 2022 r.) Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, stwierdziwszy, że nie spełnia ona podstawowego warunku wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK (wskazanie naruszonych konstytucyjnych wolności lub praw). Z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 32 Konstytucji wyraża jedynie zasadę ogólną „metaprawa”, a nie wolność lub prawo o charakterze podmiotowym.
W zażaleniu złożonym 20 grudnia 2022 r. (data nadania) Zgromadzenie zarzuciło, że Trybunał naruszył art. 61 ust. 4 u.o.t.p.TK, ponieważ błędnie ustalił, iż skarga nie spełniała wymogów określonych w ustawie. Według Zgromadzenia art. 32 Konstytucji może być samodzielnym wzorcem kontroli dla przepisu zakwestionowanego w skardze, czego dowodzi najnowsze orzecznictwo Trybunału, tj. wyrok z 1 grudnia 2020 r. wydany w sprawie o sygn. P 6/19 (OTK ZU A/2020, poz. 63). Zgromadzenie zarzuciło również, że Trybunał „dość selektywnie przywołał uzasadnienie” postanowienia z 24 października 2001 r. (sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Pominął bowiem fragment uzasadnienia, w którym jest mowa o tym, że art. 32 Konstytucji wyraża zarówno zasadę równości jako normę (zasadę) prawa przedmiotowego, jak i będące pochodną tej zasady, szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, tj. prawo do równego traktowania.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
- 2. Trybunał stwierdza, że postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty postawione w zażaleniu nie podważają odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
- 2.1. W zarzutach sformułowanych w złożonym środku odwoławczym skarżące Zgromadzenie nie uwzględniło tego, że postępowanie przed Trybunałem zakończone wyrokiem z 1 grudnia 2020 r. (sygn. P 6/19) zostało zaininicjowane na podstawie pytania prawnego, a nie skargi konstytucyjnej.
Trybunał zwraca uwagę, że wszczęcie postępowania na podstawie pytania prawnego nie jest uzależnione od spełnienia przez sąd warunków wskazanych w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Przesłanki rozpoznania tego środka prawnego ustrojodawca określił w art. 193 Konstytucji. Zgromadzenie nie wzięło pod uwagę tego, że rolą skargi konstytucyjnej jest m.in. ochrona wolności i praw jednostki, natomiast pytanie prawne służy kontroli konstytucyjności, która ma na celu rozstrzygnięcie wątpliwości konstytucyjnych nasuwających się przy sądowym stosowaniu prawa oraz usuwaniu norm niekonstytucyjnych (zob. wyrok TK z 12 maja 2011 r., sygn. P 38/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 33).
- 2.2. Za niezasadny należy uznać postawiony w zażaleniu zarzut, jakoby w skarżonym postanowieniu Trybunał w sposób „dość selektywny” odniósł się do kwestii charakteru art. 32 Konstytucji.
Wprawdzie w sprawie o sygn. SK 10/01 Trybunał stwierdził, że art. 32 Konstytucji wyraża zarówno zasadę prawa przedmiotowego, jak i szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, to jednak zauważył przy tym, że przepis ten ma złożony charakter. W związku z tym podstawowym problemem do rozwiązania była odpowiedź na pytanie: „czy (a jeśli tak to w jakim zakresie) prawo do równego traktowania uznać należy za konstytucyjne prawo jednostki”. W dalszej części uzasadnienia Trybunał wskazał natomiast, że „art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. W takim zakresie wyznacza on także konstytucyjne prawo do równego traktowania. Mamy tu do czynienia z sytuacją »współstosowania« dwóch przepisów Konstytucji, a więc nie tylko z prawem do równego traktowania, ale ze skonkretyzowanym prawem do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. W skardze konstytucyjnej należy powołać oba przepisy Konstytucji, dopiero one wyznaczają bowiem konstytucyjny status jednostki, który przez regulację ustawową lub podustawową został naruszony”.
3. W skardze konstytucyjnej skarżące Zgromadzenie uczyniło jedynym wzorcem kontroli art. 32 ust. 1 Konstytucji. W postanowieniu z 23 listopada 2022 r. Trybunał zasadnie więc przyjął, że skarga nie spełnia podstawowego warunku wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Z tego względu, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK, prawidłowo odmówił nadania jej dalszego biegu.
Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.
Zdanie odrębne
14 sędziego TK Krystyny Pawłowicz 15 do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego 16 z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt Ts 6/22 17
Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. akt Ts 6/22.
Skargę do TK w niniejszej sprawie wniosło Zgromadzenie. Uważam, że w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego, tj. skarżącego Zgromadzenia.
Zgodnie z brzmieniem art. 79 ust. 1 Konstytucji: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”.
Cytowany przepis znajduje się w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”.
Zatem – zachowując konsekwencję terminologiczną – wyrażenie: „każdy” użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji należy rozumieć jako:
„każdy człowiek i obywatel”. Rozszerzanie pojęcia „każdy” na osoby prawne lub inne podmioty niebędące „człowiekiem i obywatelem”, zgodnie z dyrektywą wykładni systemowej Konstytucji, jest nieuprawnione.
W sytuacji podmiotów zbiorowych, w tym kościelnych osób prawnych, za jedynych uprawnionych do wniesienia skargi konstytucyjnej można by uznać osoby fizyczne, będące właścicielami akcji, udziałów, wkładów itp. indywidualnych tytułów prawnych. I tylko takie osoby mogłyby w zgodzie z Konstytucją – o ile udowodnią, że ostateczne decyzje podjęte wobec tych podmiotów zbiorowych, w których posiadają tytuły prawne, naruszają ich wolności i prawa konstytucyjne – wnieść skargę konstytucyjną. Konieczna jest w tym wypadku jednak odpowiednia zmiana przepisów konstytucyjnych, które powinny taką możliwość przewidywać. W obecnym stanie prawnym jest to niemożliwe.
Biorąc pod uwagę powyższe uważam, że Trybunał powinien stwierdzić, iż skarżące Zgromadzenie nie posiada legitymacji skargowej, czego skutkiem jest konieczność umorzenia niniejszego postępowania.
Zdanie odrębne zgłosiłam przede wszystkim w celu zwrócenia uwagi na nieprawidłową praktykę ukształtowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz poddania tego problemu pod dyskusję i rozwagę podczas rozstrzygania kolejnych spraw zainicjowanych skargą konstytucyjną przez podmiot niebędący „człowiekiem i obywatelem”.
Z tych względów zgłosiłam zdanie odrębne.
Postanowienie
z dnia 23 listopada 2022 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Sych, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Zgromadzenia Sióstr […] o zbadanie zgodności:
art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795) „w zakresie w jakim różnicuje on termin do wniesienia skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji dla rady nadzorczej podmiotu w restrukturyzacji (14 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji) i podmiotu, którego interes prawny został naruszony decyzją (7 dni od dnia opublikowania informacji o przyczynach i skutkach wydania takiej decyzji na stronie internetowej BFG)”, z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Uzasadnienie
1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 stycznia 2022 r. (data nadania) Zgromadzenie Sióstr […] (dalej: Zgromadzenie) – reprezentowane przez pełnomocnika z wyboru – wystąpiło z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia, sformułowanym na tle następującego stanu faktycznego:
Na podstawie decyzji z 15 stycznia 2020 r. Bankowy Fundusz Gwarancyjny (dalej także BFG) rozpoczął przymusową restrukturyzację […] Banku Spółdzielczego z siedzibą w S. Decyzja ta została doręczona jedynie podmiotowi w restrukturyzacji, nad którym BFG przejął kontrolę oraz wyznaczył administratora. Natomiast 17 stycznia 2020 r. BFG, wykonując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795; dalej: ustawa o BFG), podał do publicznej wiadomości tylko informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji. Zgromadzenie stwierdziło na podstawie doniesień prasowych, że w wyniku tej decyzji wiele podmiotów, w tym podmiotów publicznych (samorządów) utraciło swoje środki. Kwota ta w sumie wynosiła ponad 60 mln zł, a po uwzględnieniu szpitali, które podlegają jednostkom samorządu terytorialnego, opiewała na 80 mln zł. 3
Na powyższą decyzję BFG Zgromadzenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. 4
Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. (sygn. akt: […]) Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Zgromadzenia na decyzje Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 15 stycznia 2020 r. (nr […]) w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec […] Banku Spółdzielczego w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora – jako złożoną z uchybieniem terminu. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia, 7-dniowy termin do zaskarżenia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej BFG decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji.
Zażalenie na powyższe postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r. (sygn. akt […]).
2. Zdaniem Zgromadzenia art. 103 ust. 5 ustawy o BFG – w kwestionowanym w petitum skargi zakresie – powoduje nierówność traktowania podmiotów, których interes został naruszony tym samym władczym rozstrzygnięciem Bankowego Funduszu Gwarancyjnego o przymusowej restrukturyzacji.
3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 28 lutego 2022 r. (doręczonym pełnomocnikowi Zgromadzenia 21 marca 2022 r.) Zgromadzenie zostało wezwane do usunięcia (w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia) braków formalnych skargi przez doręczenie odpisu lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem: a) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 10 listopada 2020 r. (sygn. akt […]), b) decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 15 stycznia 2020 r. ([…], […]).
Pełnomocnik Zgromadzenia w piśmie z 22 marca 2022 r. (data nadania) poinformował, że nie jest możliwe przedłożenie odpisu ani kopii decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 15 stycznia 2020 r. ([…]), ponieważ Zgromadzenie nigdy ich nie otrzymało.
W pozostałym zakresie usunął braki wskazane w zarządzeniu.
W celu wykazania braku możliwości przedłożenia odpisu lub kopii wskazanej wyżej decyzji BFG, 19 kwietnia 2022 r. (data nadania) pełnomocnik Zgromadzenia doręczył informację Prezesa BFG z 28 marca 2022 r. ([…]) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393, ze zm.; dalej: u.o.t.p.TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie.
2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nadanie dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej nie jest dopuszczalne z powodu niewskazania, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego Zgromadzenia zastało naruszone na skutek zastosowania zakwestionowanego unormowania.
Zarówno z petitum skargi, jak i z jej uzasadnienia wynika, że Zgromadzenie uczyniło jedynym wzorcem kontroli art. 32 ust. 1 Konstytucji, który co do zasady nie jest źródłem praw podmiotowych w postępowaniu skargowym. Trybunał przypomina, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego. Odwołanie się zatem do zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), co uczyniło Zgromadzenie, nie czyni zadość obowiązkowi określonemu w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.
Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności powołania art. 32 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli w skardze konstytucyjnej (zob. zwłaszcza postanowienie pełnego składu z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225, podzielane także w najnowszym orzecznictwie Trybunału por. np. wyrok z 12 lipca 2022 r., sygn. SK 13/20, OTK ZU A/2022, poz. 54), przyjmując, że naruszenie zasady równości podniesione jako zarzut w tym trybie kontroli musi być związane z naruszeniem określonego konstytucyjnego prawa podmiotowego lub wolności.
Prawo do równego traktowania jako konstytucyjne prawo jednostki ma charakter prawa „drugiego stopnia” („metaprawa”), tzn.
przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako „samoistnie”. „Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (sygn. SK 10/01). Teza ta – jak podkreślił Trybunał w powołanym orzeczeniu – znajduje swoje uzasadnienie w specyfice przyjmowanego na gruncie Konstytucji rozumienia „równości”, która nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, ale „funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup)”.
Niewłaściwe jest zatem uczynienie z art. 32 ust. 1 Konstytucji samodzielnego wzorca kontroli. Wynikająca z niego zasada równości nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, której ochrony Zgromadzenie mogłoby się domagać w skardze konstytucyjnej. Samo odwołanie się do brzmienia zasady równości, bez wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, nie może spowodować nadania dalszego biegu skardze.
W związku z powyższym, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK, rozpoznawanej skardze należało odmówić nadania dalszego biegu.
POUCZENIE 19
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK Zgromadzeniu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.