Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej z 15 marca 2016 r., sporządzonej przez pełnomocnika, Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 280 § 1 w zw. z art. 276 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone przepisy p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania, są niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.
Postanowieniem z 3 listopada 2016 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania anali-zowanej skardze dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że skarga nie spełnia podstawowego wymogu warunkującego korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw. Wymóg ten polega na wskazaniu ostatecznego orzeczenia, wydanego w sprawie skarżącej, które prowadzi do naruszenia jej konstytucyjnych wolności lub praw, przywoła-nych jako podstawa skargi. W ocenie Trybunału, dołączone do skargi postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z grudnia 2015 r. o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tego sądu z listopada 2013 r. nie może być uznane za orzeczenie spełniające powyższy wymóg. Skoro bowiem istotę naruszenia praw podmio-towych upatruje skarżąca w pozbawieniu jej prawa do zaskarżenia orzeczenia sądowego wydanego w I instancji, to – w ocenie Trybunału – powołane wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie prowadzi jeszcze do takiego naruszenia.
W zażaleniu na postanowienie Trybunału skarżąca zakwestionowała negatywną kwali-fikację skargi w świetle przepisów Konstytucji oraz ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybu-nale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157, ze zm.). Skarżąca zarzuciła, że Trybunał nieprawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy oraz związane z tymi przepisami unormowania p.p.s.a. Podkreśliła, że postanowienie Naczelnego Sądu Administra-cyjnego z grudnia 2015 r. wydane zostało na podstawie zaskarżonej normy prawnej, było prawomocne i nie przysługiwał już na nie żaden zwyczajny środek odwoławczy. Dlatego też, w ocenie skarżącej, orzeczenie to spełniało wymogi przewidziane w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Następnie skarżąca zaakcentowała dopuszczalność kierowania skarg konstytucyjnych przeciwko pominięciu prawodawczemu. Taką zaś wadę, w przekonaniu skarżącej, wykazuje właśnie 280 § 1 p.p.s.a., prowadząc do naruszenia prawa do sądu, zakazu zamknięcia drogi sądowej oraz prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) stosuje się przepisy tej ustawy.
Skoro postępowanie zainicjowane rozpatrywaną skargą nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy o TK, to do rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu zastosowanie mają przepisy ustawy o TK.
Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącej przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konsty-tucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posie-dzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 61 ust. 7 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Zasadniczą przesłanką odmowy nadania dalszego biegu analizowanej skardze był brak orzeczenia, wydanego w sprawie skarżącej, które wykazywałoby złożoną kwalifikację przewidzianą w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreśla, że kwalifikacja ta polega nie tylko na wydaniu orzeczenia na podstawie kwestionowanych przepisów, ale także na wykazaniu, iż orzeczenie to doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego, wskazanych jako podstawa skargi.
W zaskarżonym postanowieniu Trybunał w pełni zasadnie przyjął, że dołączone do skargi konstytucyjnej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z grudnia 2015 r. takiej podwójnej kwalifikacji nie wykazuje. O ile bowiem przyjąć można, że normatywną podstawą jego wydania były zakwestionowane przepisy p.p.s.a., o tyle orzeczenie to nie spełnia drugiej niezbędnej przesłanki ustanowionej w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Jako podstawę skargi (wzorzec kontroli) skarżący konsekwentnie wskazuje prawa wywodzone z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji. W kontekście dwóch pier-wszych unormowań, statuujących prawo do sądu oraz zakaz ustawowego zamykania drogi sądowej naruszenia wolności i praw, Trybunał w sposób całkowicie uprawniony przyjął, że nie można uznać, aby prawa te zostały naruszone orzeczeniem sądowym, w którym odrzucona została skarga skarżącej o wznowienie postępowania. Z takim naruszeniem nie sposób bowiem utożsamiać sytuacji, w której argumenty skarżącej nie znajdują oparcia w ustawowych przesłankach wznowienia postępowania określonych w art. 280 p.p.s.a.
W odniesieniu natomiast do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 78 Konstytucji Trybunał w pełni zasadnie przyjął, że w sprawie nie doszło do wydania przez sąd judykatu, który doprowadziłby do naruszenia prawa do zaskarżenia orzeczenia sądowego wydanego w I instancji. Brak takiego orzeczenia musi zaś prowadzić do konkluzji, że zarzuty skarżącej mają jedynie walor abstrakcyjny i nie znajdują potwierdzenia w akcie zastosowania zakwestionowanych przepisów p.p.s.a. w sprawie, w związku z którą skarga została wniesiona.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny zasadnie odmówił nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Postanowienie
z dnia 3 listopada 2016 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Piotr Pszczółkowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Sp. z o.o. w sprawie zgodności:
art. 280 § 1 w zw. z art. 276 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej z 15 marca 2016 r. (data nadania), sporządzonej przez pełnomocnika, Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 280 § 1 w zw. z art. 276 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718, ze zm.; dalej: ppsa). Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone przepisy ppsa w zakresie, w jakim nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania, są niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Postano-wieniem z grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z listopada 2013 r. W uzasadnieniu tego postanowienia sąd administracyjny stwierdził, że celem badania na posiedzeniu niejawnym skargi o wznowienie postępowania jest wyłą-cznie stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki umożliwiające rozpatrzenie samej skargi. Badanie to nie jest zatem jeszcze badaniem zasadności skargi o wznowienie postępowania.
Sąd stwierdził, że jedyną przesłanką wznowienia postępowania wskazaną przez skarżącą było wykrycie nowych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a z których skarżąca nie mogła skorzystać w zakończonym postępo-waniu (art. 273 § 2 ppsa). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez skarżącą środek dowodowy nie był jednak środkiem nowym, z którego skarżąca nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, a zatem jej skarga o wznowienie postępowania nie została oparta na ustawowej podstawie.
W szczegółowym uzasadnieniu zarzutów skargi skierowanych przeciwko zaskar-żonym przepisom ppsa skarżąca szczegółowo omówiła okoliczności i przebieg postępowania, którego wznowienia żądała. Następnie odwołała się do orzeczeń Trybunału, w których ocenie zgodności z Konstytucją poddane były rozwiązania ustawowe uniemożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu drugiej instancji, będącego de facto orzeczeniem pierwszoinstancyjnym. Skarżąca zaakcentowała, że kwestionuje w skardze pominięcie legislacyjne, nie zaś zaniechanie prawodawcze. W ocenie skarżącej „deficyty treści” art. 280 § 1 ppsa były bezpośrednią i wyłączną przyczyną odrzucenia jej skargi o wznowienie postępowania. Orzeczenie wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny zamknęło jej – jak twierdzi – drogę sądową przez wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego przez sąd drugiej instancji, lecz mającego charakter postanowienia pierwszoinstancyjnego. W przekonaniu skarżącej oznacza to niezgodność kwestionowanych przepisów ppsa z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK.
Wśród obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na skarżącego znalazły się obowiązek prawidłowego określenia przedmiotu skargi (art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) oraz wymóg wskazania, która konstytucyjna wolność lub które prawo i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone (art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Ponadto skarżący zobligowany został przez ustawodawcę do uzasadnienia zarzutu niezgodności przedmiotu kontroli ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem (art. 48 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). W tym kontekście Trybunał zwraca też uwagę na konsekwencje przyjętej przez ustrojodawcę konstrukcji przedmiotu skargi. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji może być nim wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych prawach, wolnościach lub obowiązkach skarżącego.
Oznacza to, że zarówno określenie przedmiotu skargi, jak i sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów jego niezgodności z unormowaniami Konstytucji korespondować muszą z treścią orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą skarżący wystąpił z tego rodzaju środkiem ochrony. Brak takiego związku powoduje bowiem, że skarga przyjmuje niedozwoloną – w świetle założeń przyjętych przez ustrojodawcę – postać środka inicjowania abstrakcyjnej kontroli przepisów prawa. Innymi słowy, stawiając zarzut niezgodności z Konstytucją określonego unormowania i wyjaśniając następnie sposób naruszenia przysługujących mu wolności i praw, skarżący musi wykazać, że znalazły one wyraz w treści orzeczenia wydanego w jego sprawie przez organ władzy publicznej.
Weryfikacji spełnienia tego obowiązku przez skarżącego służy m.in. wymóg dołączenia do skargi wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu (art. 48 ust. 2 ustawy o TK).
Zdaniem Trybunału w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej powyższy wymóg nie został spełniony.
Z okoliczności sprawy, w związku z którą skarżąca wystąpiła ze skargą konstytucyjną, jak również z załączonych do niej dokumentów wynika jednoznacznie, że zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności i praw wiąże ona z wydaniem przez Naczelny Sąd Administra-cyjny postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że wobec przepisów ppsa zakwestionowanych w skardze skarżąca formułuje zarzut naruszenia prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji (a w konse-kwencji – naruszenia zakazu zamykania drogi sądowej).
W tym kontekście Trybunał stwierdza, że skarżąca nie przedstawiła orzeczenia, którego wydanie doprowadziło w jej sprawie do naruszenia tego rodzaju prawa podmio-towego. Skoro bowiem skarżąca upatruje naruszenie konstytucyjnego prawa w ustawowym pominięciu możliwości zaskarżenia postanowienia sądu administracyjnego odrzucającego skargę o wznowienie postępowania, to waloru takiego orzeczenia bynajmniej nie wykazuje dołączone do skargi postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z grudnia 2015 r. Ten judykat sądowy nie prowadzi bowiem do pozbawienia skarżącej prawa do wniesienia środka odwoławczego, czy też – jak twierdzi skarżąca – skutkuje zamknięciem drogi sądowej. Jak to już Trybunał podkreślił, obowiązek wskazania w skardze (a następnie dołączenia do niej) orzeczenia wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu wynika nie tylko z treści art. 48 ust. 2 ustawy o TK, ale jest konsekwencją przyjętego w art. 79 ust. 1 Konstytucji modelu przedmiotu skargi konstytucyjnej. Pozostaje nim wyłącznie przepis będący podstawą prawną ostatecznego orzeczenia, które naruszyło konstytucyjne prawa podmiotowe skarżącego.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 50 w zw. z art. 37 ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.