Postanowienie o odmowie Trybunału Konstytucyjnegoz 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt Ts 67/17

Uzasadnienie

W skardze konstytucyjnej z 20 marca 2017 r. (data nadania) P.D. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: u.p.b.) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie, w jakim postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. może być wydane w sytuacji faktycznej, gdy roboty budowalne nie są już prowadzone (nie są wykonywane)”, 2) art. 50 ust. 4 u.p.b. jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie, w jakim postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 [u.p.b.] w tym samym stanie faktycznym (…), może być wydawane przez organ nadzoru budowlanego wielokrotnie (więcej niż jeden raz)”, 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie, w jakim sąd administracyjny – przyznając, że w sprawie są niejasności i wątpliwości, a zatem, że stan faktyczny nie został ustalony w należytym stopniu – ma prawo w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazać, że winę w sprawie ponosi skarżący (jako obywatel)”.

Postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. Trybunał odmówił nadania dalszego biegu złożonej skardze konstytucyjnej (dalej: postanowienie o odmowie nadania biegu).

W zażaleniu z 30 kwietnia 2018 r. (data nadania) skarżący zarzucił naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.) rzez błędne uznanie, że „wydanie orzeczenia w sprawie skargi konstytucyjnej jest niedopuszczalne z uwagi na niespełnianie wymogów określonych w ustawie”. Zdaniem skarżącego Trybunał wadliwie przyjął, że nie wyczerpano drogi prawnej. Stwierdza, że „oczekuje jedynie prawidłowości stosowania przepisów”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

1. 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p. TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. 2. W złożonym zażaleniu skarżący odnosi się do podstawy odmowy nadania biegu złożonej przez niego skardze, jaką jest niewyczerpanie przysługującej drogi prawnej.
3. 2.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje:
4. 2.1.1. Postanowieniem nr […] z 28 sierpnia 2012 r. (dalej: postanowienie PINB nr […]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego. W wyniku złożonego zażalenia, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr […] z 12 listopada 2012 r. (dalej: postanowienie DWINB nr […]) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzonej kontroli PINB, postanowieniem nr […] z 24 stycznia 2013 r. (dalej: postanowienie PINB nr […]), ponownie wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego.

Z przedłożonego wraz ze skargą do Trybunału uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r. (sygn. akt […], dalej: wyrok WSA z 7 listopada 2014 r.) wynikało, że postanowienie PINB […] nie zostało przez skarżącego skutecznie zaskarżone, gdyż uchybił on przysługującemu mu terminowi wniesienia zażalenia.

W zażaleniu na postanowienie Trybunału z 18 kwietnia 2018 r. o odmowie nadania biegu skardze podniesiono, że wbrew informacji zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA z 7 listopada 2014 r., skarżący skorzystał w terminie z przysługującego mu środka odwoławczego od postanowienia PINB. Na potwierdzenie przesłał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt […], w którym orzeczono, że nadał zażalenie na postanowienie PINB nr […] w sposób skuteczny, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.). Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2015 r. (sygn. akt […]).

Skarżący podkreślił następnie, że DWINB w W. nie rozpatrzył złożonego przez niego zażalenia na postanowienie PINB nr […].

Trybunał w styczniu 2019 r., działając na mocy art. 69 ust. 1 oraz art. 71 u.o.t.p. TK, uzyskał w Biurze Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. informację, zgodnie z którą DWINB rozpatrzył zażalenie skarżącego i postanowieniem nr […] z 23 marca 2016 r. (dalej: postanowienie DWINB nr […]) utrzymał w mocy postanowienie PINB nr […]. Informacja ta przeczy oświadczeniu skarżącego zawartym w zażaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 9 listopada 2016 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok WSA z 9 listopada 2016 r.) oddalił w całości skargę na postanowienie DWINB nr […].

Wyrok nie został zaskarżony, w związku z czym uprawomocnił się.

2.1.2. Po wydaniu postanowienia nr […], PINB wszczął postępowanie naprawcze, w ramach którego 12 lutego 2013 r. wydał decyzję nr […] (dalej: decyzja PINB nr […]), w której, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej: u.p.b.), nałożył na skarżącego – „w zakresie robót wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach – obowiązek wykonania” określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z dołączoną do skargi decyzją nr […] z 21 sierpnia 2013 r. DWINB uchylił decyzję PINB nr […] i przekazał ją do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po przeprowadzeniu ponownych oględzin PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., wydał 17 lipca 2013 r. decyzję nr […] (dalej: decyzja PINB nr […]), w której nałożył na skarżącego – w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 4 miesięcy, zamiennego projektu budowlanego.

W odwołaniu złożonym od decyzji PINB nr […]skarżący zarzucił m.in. naruszenie art. 50 i 51 u.p.b. Argumentował, że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem dwumiesięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie PINB nr […] z 24 stycznia 2013 r.), określonego w art. 50 ust. 4 u.p.b., jak też to, że w momencie jej wydania zakończono już przedmiotową budowę. Skarżący zarzucił też, że w toku postępowania prowadzonego przez PINB doszło – dwukrotnie, w oparciu o te same okoliczności faktyczne – do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b.).

DWINB decyzją nr 1715/2013 z 5 grudnia 2013 r. (dalej: decyzja DWINB nr […]) zaskarżoną decyzję uchylił jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB nr […] w mocy. Wskazał, że decyzja PINB nr 368/2013 wydana została 12 lutego 2013 r., tj. zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 4 u.p.b., w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia PINB nr […] o wstrzymaniu robót budowlanych. Jako że utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. następuje jedynie w przypadku, jeśli w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wyda decyzji na podstawie art. 51 u.p.b. – postanowienie PINB nr […] pozostało w mocy.

Ponadto DWINB dodał, że zgodnie z przepisami prawa, rozstrzygnięcie o obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, które zawierała zaskarżona przez inwestora decyzja, można podjąć nawet w przypadku zakończenia budowy. Zwrócił również uwagę, że „zakończone prace budowlane” to stan, w którym budynek może być normalnie użytkowany. Natomiast obiekt, którego dotyczy postępowanie, w momencie wydania decyzji PINB nr […] nie nadawał się do takiego użytkowania. DWINB podkreślił też, że wydanie przez PINB decyzji częściowych (nr […] i nr […]), dotyczących tego samego stanu faktycznego, jest zgodne z art. 50-51 u.p.b.

Co więcej, w decyzji nr 1715/13 wskazano, że przesłanką wydania postanowienia PINB nr […] o wstrzymaniu robót było istotne odstąpienie od projektu, natomiast w przypadku postanowienia PINB nr 201/2013 – prowadzenie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie. Powyższa różnica, jak i fakt, że postanowienie PINB nr […] zostało uchylone wskazuje, iż nie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia powagi rzeczy osądzonej.

Skarżący wniósł skargę na decyzję DWINB nr […], w której domagał się m.in. uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB nr […].

WSA wyrokiem z 7 listopada 2014 r. oddalił skargę, podtrzymując decyzję DWINB w mocy.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Izba Ogólnoadministracyjna (dalej: NSA) oddalił wyrokiem z 4 listopada 2016 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok NSA) skargę kasacyjną złożoną przez inwestora.

3. Trybunał w postanowieniu o odmowie nadania biegu podniósł, że przedmiotem rozpatrywanej skargi jest akt stosowania prawa, nie zaś norma prawna. W złożonym zażaleniu skarżący zakwestionował tę przesłankę odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej.

3.1. Należy przypomnieć wyrażone w skardze przekonanie, że z art. 50 ust. 1 u.p.b. wynika, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane jest przez organ nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek określonych w tym artykule, lub gdy roboty jeszcze trwają (są prowadzone, „wykonywane”), zaś bezprzedmiotowe jest nakazywanie wstrzymania robót budowlanych, które „nie są wykonywane”. Skarżący wyraża również przekonanie, że takie rozumienie art. 50 u.p.b., zgodnie z którym organ administracji publicznej (lub sąd) wydaje (lub podtrzymuje) postanowienie nie kwestionując faktu, że roboty budowlane nie są wykonywane, jest niezgodne z przepisami Konstytucji. Stwierdzono też, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych powinno być wydane – odmiennie niż w sprawie skarżącego – tylko jednorazowo w tych samych okolicznościach faktycznych, stwierdzonych przez organ administracyjny.

3.2. Zarówno w rozpatrzonej skardze, jak i w zażaleniu brakuje odniesienia do treści zaskarżonych przepisów oraz uzasadnienia ich niezgodności ze wskazanymi wzorcami z Konstytucji. W szczególności, w złożonym zażaleniu brak argumentów, które podałyby w wątpliwość podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu, jaką jest stwierdzenie, że to nie treść przepisów, ale rozstrzygnięcie sporu przez sądy orzekające jest przedmiotem skargi.

Przyjęty w ustawodawstwie polskim model skargi konstytucyjnej zakłada, że kierowana jest ona wyłącznie przeciwko ustawie lub innemu aktowi normatywnemu, naruszającemu konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Skarga konstytucyjna jest „zawsze »skargą na przepis«, a nie na jego konkretne, wadliwe zastosowanie, nawet jeśli to prowadziłoby do niekonstytucyjnego skutku. Kontrola stosowania prawa przez sądy – choćby nawet błędnego – pozostaje więc poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego” (postanowienie TK z 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131). Trybunał Konstytucyjny jest „sądem prawa”, a nie „sądem faktów”, zatem nie należy do jego kompetencji kontrola prawidłowości ustaleń sądów czy też organów administracji publicznej rozstrzygających w indywidualnych sprawach (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 99).

Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów dotyczących wykładni dokonanej przez sąd, jak również zarzutów błędnej subsumpcji stanu faktycznego dokonanej w wyroku, czy też wadliwości kierunku argumentacji wykorzystanej w ostatecznym orzeczeniu. Do kognicji Trybunału nie należy również rozstrzyganie w sprawach rozbieżności interpretacyjnych ustaw lub innych aktów normatywnych, jakie ujawniają się w orzeczeniach sądów oraz decyzjach (rozstrzygnięciach) organów administracyjnych (por. postanowienie TK z 19 października 2010 r., sygn. SK 9/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94).

3.3. Należy przypomnieć, że jeśli zarzuty skarżącego dotyczą przyjętej w jego sprawie wykładni kwestionowanego przepisu – spoczywa na nim ciężar wykazania, że taka interpretacja w ogóle istnieje, a ponadto, że jest powszechnie stosowana.

Skarżący nie twierdzi jednak, że treść, jaką nadano zakwestionowanemu przepisowi w jego sprawie, była powszechnie obowiązującą wykładnią, a przez to podlegała kontroli Trybunału. Skoro w skardze nie wykazano, by istniała jednolita wykładnia sądowa tego przepisu, to jej ocena przez Trybunał Konstytucyjny w ramach hierarchicznej kontroli prawa nie jest możliwa (zob. np. postanowienie TK z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). Co więcej, skarżący wskazuje na różnice w interpretacji zaskarżonego przepisu w sądownictwie administracyjnym.

3.4. Trybunał zwraca uwagę, że w uzasadnieniu do wydanego w sprawie skarżącego wyroku WSA z 7 listopada 2014 r. wyrażono opinię, iż postanowienia PINB w W. o wstrzymaniu robót budowlanych z 28 sierpnia 2012 r. oraz z 24 stycznia 2013 r. nie zostały wydane w oparciu o tę samą przesłankę wynikającą z art. 50 u.p.b., a więc nie było możliwości by dowodzić, że nastąpiło naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Sąd w uzasadnieniu do wyroku wskazanego jako ostateczny, odniósł się do tej kwestii, stwierdzając, że zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie stanowiska, iż roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, o czym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.. Obliguje to wówczas organy nadzoru budowlanego do wstrzymania robót i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

W istocie jednak, jak zauważył sąd, skarżący nie zgadza się z oceną faktów, jakiej dokonały organy administracyjne wskutek przeprowadzonego postępowania kontrolnego. W związku z tym należy uznać, że w powyższym zakresie sądy dokonały innej oceny faktów niż skarżący, nie zaś odmiennej interpretacji zaskarżonego art. 50 u.p.b.

Sąd I instancji orzekający w sprawie skarżącego wyraził opinię, że zarówno wydanie decyzji naprawczej z art. 51 u.p.b., jak i wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z art. 50 ust. 4 u.p.b. jest zgodne z prawem, o ile nie zostaną zakończone roboty budowlane, których one dotyczą. Uznał jednocześnie, że o zakończeniu budowy można mówić tylko wtedy, gdy obiekt znajduje się w stanie, w którym może być normalnie użytkowany, tak zaś nie można było zakwalifikować stanu budynku, którego dotyczyła wydana decyzja naprawcza.

Trybunał na marginesie nadmienia, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego chroni inwestora de facto ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (wyroki NSA z: 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2936/15, 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1616/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

3.5. W związku z powyższym, Trybunał podtrzymuje opinię, że skarżący, formułując zarzut naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji przez zaskarżony art. 50 ust. 1 i ust. 4 u.p.b. oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.;

dalej: p.p.s.a.) odnosi go do stosowania przepisów przez sądy w jego sprawie. Z tego też powodu Trybunał zasadnie odmówił nadania dalszego biegu skardze, gdyż jej merytoryczne rozpoznanie byłoby niedopuszczalne (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK).

1. 4. W złożonym zażaleniu skarżący wyraża również przekonanie, że skorzystał z wszystkich przysługujących mu środków ochrony prawnej. W piśmie podniesiono, że decyzja podejmowana w postępowaniu naprawczym jest konsekwencją wcześniejszych działań organu nadzoru budowlanego, zaś na etapie kontroli sądowoadministracyjnej dokonywana jest ocena prawidłowości nie tylko samej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu naprawczym, ale również oceny okoliczności leżących u podstaw wydawania kontrolowanych decyzji. W tym zakresie, jak dowodzi skarżący, sądy obu instancji dokonały weryfikacji prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego oraz materialnego przez organy administracji.
2. 4.1. Trybunał, nie negując powyższego, podnosi, że w zawisłej przed TK sprawie skarżący rozpoczął dwa postępowania sądowoadministracyjne:

zarówno wynikające z zaskarżenia postanowienia PINB nr 201/2013 o wstrzymaniu robót, jak i z zaskarżenia decyzji naprawczej PINB nr 68/2013.

Skoro zarzuty sformułowane w złożonej skardze odnoszą się do przepisów, na których oparł się PINB wydając postanowienie nr 201/2013, za orzeczenie ostatecznie w sprawie skarżącego należałoby uznać to, które zakończyłoby postępowanie sądowe, zainicjowane zaskarżeniem wskazanego postanowienia.

Powyższe znajduje potwierdzenie w fakcie, że WSA wskutek złożenia skargi na postanowienie DWINB nr 403/2016, 9 listopada 2016 r. wydał wyrok w przedmiocie oddalenia jej w całości.

Wyrok nie został uzasadniony. Uprawnione zdaje się jednak założenie że, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., WSA dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia i uznał, że nie narusza prawa lub też naruszenie było tak niewielkie, iż nie dało podstaw do zastosowania środków prawnych określonych w art. 145-150 p.p.s.a. (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. P. Szustakiewicz, Legalis2016, wyd. I; pkt 3 komentarza art. 151).

Można również założyć, że gdyby sąd stwierdził, że tocząca się pomiędzy stronami sprawa została już prawomocnie osądzona, wówczas, mając na uwadze wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., wskazany w jako ostatecznie orzekający o prawach i wolnościach skarżącego, w oparciu o art. 58 p.p.s.a. wydałby postanowienie o odrzuceniu skargi złożonej na postanowienie DWINB nr 403/2016.

5. Trybunał stwierdził także, że skarżący nie odniósł się do jednej z podstaw odmowy nadania biegu skardze w przedmiocie art. 50 ust. 4 u.p.b., jaką jest brak związku pomiędzy zarzutami wskazanymi w skardze, a treścią wskazanego przepisu. Tym samym nie podważył aktualności tej podstawy odmowy.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – postanowił jak w sentencji.

Postanowienie

z dnia 18 kwietnia 2018 r.

* Postanowieniem z 27 maja 2020 r. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską.

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Małgorzata Pyziak-Szafnicka, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej P.D. w sprawie zgodności:

1. 1) art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,
2. 2) art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,
3. 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji,

postanawia:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Uzasadnienie

W skardze konstytucyjnej z 20 marca 2017 r. (data nadania) P.D. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie, że: art. 50 ust. 1 ustawy z 1 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: u.p.b.) jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie, w jakim postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może być wydane w sytuacji faktycznej, gdy roboty budowalne nie są już prowadzone (nie są wykonywane)”, art. 50 ust. 4 u.p.b. jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie w jakim postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 [u.p.b.] w tym samym stanie faktycznym (…), może być wydawane przez organ nadzoru budowlanego wielokrotnie (więcej niż jeden raz)”, a także art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji „w zakresie, w jakim sąd administracyjny – przyznając, że w sprawie są niejasności i wątpliwości, a zatem, że stan faktyczny nie został ustalony w należytym stopniu – ma prawo w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazać, że winę w sprawie ponosi skarżący (jako obywatel)”.

Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB) postanowieniem nr […] z 28 sierpnia 2012 r. (dalej: postanowienie PINB nr [ ]), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego, jako wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach.

W wyniku złożonego zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 12 listopada 2012 r. nr […] (dalej:

postanowienie WINB nr […]) przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzonej kontroli, PINB postanowieniem z 24 stycznia 2013 r. nr […] (dalej: postanowienie PINB), w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b. ponownie wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego, jako wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Jak wynika z dokumentów przedłożonych Trybunałowi w związku ze sprawą, na postanowienie PINB skarżący złożył zażalenie z uchybieniem przysługującego mu do tego terminu.

W ramach tzw. postępowania naprawczego, konstytuowanego przepisami u.p.b., PINB 12 lutego 2013 r. wydał decyzję nr […] (dalej:

decyzja PINB), w której (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) nałożył na skarżącego – w zakresie robót wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach – obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z dołączonymi do skargi dokumentami, decyzją nr […] z 21 sierpnia 2013 r. WINB uchylił decyzję PINB nr […] i przekazał ją do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Niezależnie od powyższego postępowania, po przeprowadzeniu ponownych oględzin, PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

wydał 17 lipca 2013 r. decyzję nr […] (dalej: decyzja PINB), którą nałożył na skarżącego – w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, zamiennego projektu budowlanego.

W odwołaniu złożonym od decyzji PINB skarżący zarzucił m.in. naruszenie art. 50 i 51 u.p.b. Argumentował, że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem dwumiesięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie PINB nr […] z 24 stycznia 2013 r.), określonego w art. 50 ust. 4 u.p.b., a także że w momencie jej wydania zakończono już przedmiotową budowę. Skarżący zarzucił też, że w toku postępowania prowadzonego przez PINB doszło do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b.) dwukrotnie, w oparciu o te same okoliczności faktyczne.

WINB decyzją nr […] z 5 grudnia 2013 r. (dalej: decyzja WINB nr […]) uchylił zaskarżoną decyzję tylko w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję PINB nr […] w mocy. Wskazał, że decyzja PINB nr […] wydana została 12 lutego 2013 r., tj. zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 4 u.p.b. – w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia PINB nr […] o wstrzymaniu robót budowlanych. Jako że utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b.

następuje jedynie w przypadku, jeśli w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wyda decyzji na podstawie art. 51 u.p.b. – postanowienie PINB nr […] pozostało w mocy. Ponadto WINB dodał, że zgodnie z przepisami prawa rozstrzygnięcie o obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, które zawierała zaskarżona przez inwestora decyzja, można podjąć nawet w przypadku zakończenia budowy.

Zwrócił również uwagę, że „zakończone prace budowlane” to stan, w którym budynek może być normalnie użytkowany. Obiekt, którego dotyczy postępowanie, w momencie wydania decyzji PINB nr […] nie nadawał się natomiast do takiego użytkowania. WINB podkreślił też, że wydanie przez PINB decyzji częściowych (nr […] i nr […]), dotyczących tego samego stanu faktycznego, jest zgodne z art. 50-51 u.p.b.

WINB wskazał, że przesłanką wydania postanowienia PINB nr […] o wstrzymaniu robót było istotne odstąpienie od projektu, natomiast postanowienia PINB […] – prowadzenie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie. Powyższa różnica, jak i fakt, że postanowienie PINB nr […] zostało uchylone – wskazuje, że nie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia powagi rzeczy osądzonej.

Inwestor wniósł skargę na decyzję WINB nr […], w której domagał się m.in. uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB nr […].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 7 listopada 2014 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok WSA) oddalił skargę, podtrzymując decyzję WINB w mocy.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Izba Ogólnoadministracyjna (dalej: NSA) oddalił wyrokiem z 4 listopada 2016 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok NSA) skargę kasacyjną złożoną przez inwestora.

Skarżący w złożonym piśmie procesowym podnosi, że w wyroku NSA orzeczonym w jego sprawie, w konsekwencji zastosowania art. 50 ust. 1 i 4 u.p.b., naruszone zostały, wywiedzione z Konstytucji: prawo własności, zasada praworządności i zasada proporcjonalności.

Jego zdaniem, „rozumienie [zaskarżonych] przepisów [prezentowane w wyroku NSA] powoduje (…) naruszenie takich norm i zasad jak (…) zasada prawdy obiektywnej (…), zasada pogłębiania zaufania obywateli (…), zasada szybkości postępowania administracyjnego”.

Zdaniem skarżącego, wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w jego sprawie, PINB, „a za nim NSA w prawomocnym wyroku, przekroczył granice prawa, tj. doszło do naruszenia: art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji”. W petitum skargi zarzucono, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim „sąd administracyjny na [jego podstawie] ma prawo (…) jednoznacznie wskazać, że winę w sprawie ponosi skarżący”. Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego błędne, niekonstytucyjne rozumienie tego przepisu p.p.s.a. przez NSA w orzeczeniu wskazanym jako ostateczne prowadzi do naruszenia również art. 45 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w przepisach ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.o.t.p.

TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. Skarżący uczynił przedmiotem zaskarżenia art. 50 ust. 1 i 4 ustawy z 1 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej: u.p.b.) oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Art. 50 ust. 4 u.p.b. stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 lub w art. 51 ust. 1 u.n.b.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku wydane przez sąd administracyjny powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być rozpatrzona ponownie przez organ administracji.

3. Art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK stanowi, że jednym z warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej jest wyczerpanie drogi prawnej, w wyniku czego skarżący uzyskuje ostateczne orzeczenie o tych prawach podmiotowych, o ochronę których wnosi w skardze. Wskazany wymóg oparty jest na założeniu, zgodnie z którym do rozstrzygania o sprawach indywidualnych powołane są przede wszystkim sądy i organy administracji publicznej. Stąd Trybunał Konstytucyjny może podjąć działania dopiero po wyczerpaniu przez skarżącego wszystkich procedur pozwalających na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zob. postanowienie TK z 1 lipca 1999 r., sygn. akt Ts 64/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 10).

Trybunał stwierdza, że w analizowanej sprawie warunek wyczerpania drogi prawnej, o którym mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, a tym samym uzyskania ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie został spełniony.

Skarżący wskazuje na niekonstytucyjność art. 50 ust. 1 u.p.b., na podstawie którego PINB wydał dwa postanowienia (nr […] oraz nr […]) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez skarżącego.

Trybunał zauważa, że postanowienie PINB nr […] zostało uchylone na mocy postanowienia WINB nr […]. W mocy pozostało natomiast postanowienie PINB nr […]. Z przedłożonego do Trybunału uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r. (zob. s. 5; sygn. akt […]; dalej: wyrok WSA) wynika, że postanowienie PINB […] nie zostało przez skarżącego skutecznie zaskarżone, gdyż skarżący uchybił terminowi wniesienia zażalenia.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w odniesieniu do postanowień wstrzymujących roboty budowlane wskazanych w skardze nie wyczerpano drogi prawnej, przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego. Wskutek tego nie dotrzymano przesłanki nadania biegu skardze konstytucyjnej, o której mowa w art. 77 u.o.t.p.TK.

W konsekwencji wskazany jako ostateczne orzeczenie w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r. (sygn. akt […]; dalej: wyrok NSA) – choć jest prawomocny, to w sprawie skarżącego, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną – nie jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wyrok NSA kończy postępowanie inne niż to, w którym PINB postanowił o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie zaskarżonego art. 50 ust. 1 u.p.b., z wydaniem którego to postanowienia skarżący de facto łączy naruszenie swoich praw podmiotowych. W konsekwencji powyższego, nie można stwierdzić, by wskazany wyrok NSA rozstrzygał ostatecznie o tych prawach podmiotowych, o ochronę których wnosi skarżący.

Trybunał przypomina, że wyrok NSA został wydany w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku WSA. Sąd I instancji orzekał w związku ze skargą złożoną na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2013 r. nr […] (dalej: decyzja WINB nr […]). WINB wydał powyższą decyzję w następstwie odwołania się przez skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 lipca 2013 r. nr […] (dalej: decyzja PINB nr […]). Jak wskazuje treść decyzji PINB nr […], została ona wydana w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek hotelu z przyłączami, uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok NSA jest więc orzeczeniem kończącym postępowanie w związku z decyzją wydaną przez PINB w ramach tzw. postępowania naprawczego, które zostało przedsięwzięte przez organ administracyjny jako następstwo uprzednio wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Na odrębność tego postępowania wskazuje zakres, merytoryczna zawartość decyzji o charakterze naprawczym, a także tryb jej wydania, który determinuje nie zaskarżony art. 50 ust. 1, ale art. 51 u.p.b.

Powyższe jest podstawą odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej w zakresie art. 50 ust. 1 u.p.b. na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 77 u.o.t.p.TK.

4. Trybunał podnosi następnie, że zarzut skarżącego, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych było w jego sprawie wydawane wielokrotnie w tym samym stanie faktycznym, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie ma związku z treścią zakwestionowanego art. 50 ust. 4 u.p.b. Organ administracji wydaje bowiem ww. postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b.

Jakkolwiek art. 50 ust. 4 u.p.b. był podstawą orzekania NSA w wyroku wskazanym jako ostateczny w sprawie skarżącego, to jak wskazano w niniejszym postanowieniu, NSA nie rozstrzygał na jego podstawie w zakresie określonym zarzutami wskazanymi w skardze.

Trybunał zaznacza, że przedmiotem postępowania zakończonego orzeczeniem wskazanym jako ostateczne było dochowanie terminu (określonego w art. 50 ust. 4 u.p.b.) do wydania tzw. decyzji naprawczych, wydawanych przez PINB w sprawie skarżącego na podstawie art. 51 u.p.b. Zagadnienia dotyczące wydawania decyzji naprawczych nie są przedmiotem złożonej skargi konstytucyjnej.

W związku z powyższym, złożona skarga w zakresie art. 50 ust. 4 u.p.b. nie wyczerpuje przesłanek z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, co jest podstawą odmowy nadania biegu skardze na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK.

5. Trybunał stwierdza następnie, że sformułowane przez skarżącego zarzuty dotyczą nieprawidłowego stosowania prawa, nie zaś niekonstytucyjności zakwestionowanych art. 50 ust. 1 i 4 u.p.b. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z tym nie mogą być rozpoznane przez Trybunał Konstytucyjny. Rozpatrując skargę, Trybunał nie pełni bowiem funkcji kolejnej instancji odwoławczej, nie bada zgodności z prawem i słuszności rozstrzygnięć podjętych przez orzekające organy. Co do zasady, jego kontroli nie podlega prawidłowość ustaleń organów administracji publicznej oraz sądów, sposób prowadzenia przez nie postępowania, czy też zastosowanie lub odmowa zastosowania obowiązujących przepisów, a jedynie konstytucyjność tych przepisów (zob. wyrok TK z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83).

Zaskarżenie do Trybunału sposobu stosowania przepisów, nie zaś ich brzmienia jest kolejną samodzielną przesłanką odmowy nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK.

6. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że zarzuty dotyczące art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mają związku ani z treścią zakwestionowanych przepisów, ani z ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie. Zdaniem skarżącego niekonstytucyjne jest takie „rozumienie przepisu (…) stosownie do którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać (…) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie”, w wyniku którego „sąd za konstytucyjne uznaje w istocie wyłączną winę obywatela za rozstrzygnięcie sprawy”. Powyższe twierdzenie nie znajduje potwierdzenia ani w treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ani w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie skarżącego. Stosowany w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (na podstawie art. 193 p.p.s.a.) art. 141 § 4 p.p.s.a. przewiduje bowiem, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W wyroku wydanym w sprawie skarżącego NSA podał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazał, dlaczego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak Trybunał wskazał w punkcie 5 niniejszego postanowienia, ewentualne zastrzeżenia skarżącego odnoszą się do sfery stosowania prawa, a ta pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

W konkluzji, Trybunał w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. odmawia nadania dalszego biegu złożonej skardze również na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 u.o.t.p. TK.

39 40

Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

POUCZENIE 42

Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.

* Postanowieniem z 27 maja 2020 r. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską.