Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 15 kwietnia 2017 r. (data nadania) S.A. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie, że art. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim „wyłącza roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, którzy nabyli własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości po wyekspirowaniu planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziano przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, a następnie w związku z powtórzeniem w nowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie własności lub użytkowaniu wieczystym w identyczny sposób, jak miało to miejsce w wyekspirowanym planie zagospodarowania przestrzennego (luka planistyczna), doprowadzono do faktycznego wywłaszczenia, a przynajmniej ograniczenia w prawie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości bez należytego odszkodowania”, jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół do Konwencji).
Skarżąca twierdzi, że zakwestionowany art. 36 ust. 1 u.p.z.p. we wskazanym zakresie narusza zasady: demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), dopuszczalności wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji) oraz ochrony własności (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także wyrażone w art. 1 Protokołu do Konwencji prawo poszanowania mienia.
Postanowieniem z 20 czerwca 2017 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 27 czerwca 2017 r.) Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, stwierdziwszy, że została ona wniesiona z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK). Wyjaśnił w nim, że „wyczerpanie drogi prawnej” w rozumieniu art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK oznacza skorzystanie z przysługujących skarżącemu zwyczajnych środków odwoławczych, zaś wystąpienie ze środkami o charakterze nadzwyczajnym nie ma wpływu na bieg terminu do złożenia skargi konstytucyjnej. W chwili uzyskania przez skarżącego orzeczenia sądowego wykazującego walor prawomocności, a więc orzeczenia, co do którego nie przysługują już zwyczajne środki odwoławcze, wypełniony zostaje obowiązek wynikający z art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK. Wydanie takiego orzeczenia nadaje bowiem – niezbędny w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – walor ostateczności rozstrzygnięciu, z którym skarżący wiąże zarzut naruszenia jego wolności lub praw.
Podjęcie następnie dalszych kroków zmierzających do wzruszenia takiego orzeczenia, także wówczas, gdy towarzyszy im wydanie w sprawie kolejnych rozstrzygnięć, nie mieści się już w zakresie pojęcia „wyczerpania drogi prawnej”.
Jak ustalił Trybunał, w sprawie w związku z którą została wniesiona skarga, ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z lutego 2016 r. oddalający apelację skarżącej. Właśnie to orzeczenie ostatecznie ukształtowało sytuację prawną skarżącej, z którą wiążą się postawione w skardze zarzuty. A zatem – jak wskazał Trybunał – to od daty doręczenia tego orzeczenia, nie zaś – jak przyjęła skarżąca – postanowienia SN z grudnia 2016 r., rozpoczął bieg trzymiesięczny termin do wniesienia skargi konstytucyjnej. Skarżąca złożyła skargę konstytucyjną dopiero 15 kwietnia 2017 r., a więc przekroczyła termin określony w art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK.
W zażaleniu złożonym 4 lipca 2017 r. (data nadania), skarżąca zakwestionowała postanowienie Trybunału w całości, zarzuciwszy naruszenie art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK przez przyjęcie, że „»wyczerpanie drogi prawnej«, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć jako skorzystanie z przysługujących skarżącemu zwyczajnych środków odwoławczych, podczas gdy nadzwyczajne środki zaskarżenia przewidziane w kodeksie postępowania cywilnego również są elementem drogi prawnej umożliwiającej stronie dochodzenia ochrony swoich praw”. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że skarga kasacyjna jest elementem drogi prawnej przysługującej stronom postępowania cywilnego, po spełnieniu przesłanek określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.; dalej: k.p.c.).
W związku z tym, „w sprawach, w których strona jest uprawniona do wniesienia skargi kasacyjnej o wyczerpaniu drogi prawnej może być mowa dopiero po rozpoznaniu przedmiotowej skargi przez Sąd Najwyższy”.
Interpretacja pojęcia „wyczerpanie drogi prawnej” wskazana przez Trybunał w zaskarżonym postanowieniu prowadzi – jak zarzuciła skarżąca – do sytuacji, w której „strony po wydaniu wyroku przez sąd II instancji, w postępowaniu w którym naruszono ich prawa i wolności konstytucyjne, w celu ich ochrony zobligowane (…) [są] do jednoczesnego złożenia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego oraz skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego”. Przyjęte przez Trybunał rozumienie użytego w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.
TK pojęcia „wyczerpanie drogi prawnej” jest więc nieracjonalne z punktu widzenia zasady ekonomiki procesowej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5–8 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Trybunał stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zastosowana przez Trybunał wykładnia pojęcia „wyczerpanie drogi prawnej”, leżąca u podstaw odmowy nadania wniesionej skardze dalszego biegu, jest kontynuacją istniejącej w tym zakresie linii orzeczniczej sądu konstytucyjnego. Analiza jego judykatów wskazuje bowiem jednoznacznie, że do wyczerpania drogi prawnej dochodzi w momencie uzyskania przez skarżącego prawomocnego orzeczenia w konsekwencji skorzystania przez niego z przysługujących mu zwyczajnych środków odwoławczych, przy czym skorzystanie oznacza wniesienie takiego środka przy spełnieniu wszystkich wymogów wynikających z danej procedury. Wniesienie innych środków zaskarżenia, tzw. nadzwyczajnych środków (np. kasacji w sprawach karnych, skargi o wznowienie postępowania, czy też skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego rozstrzygnięcia) wykracza poza ramy „drogi prawnej”, o której mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p TK (zob. postanowienia TK z 25 października 1999 r., Ts 81/99, OTK ZU nr 6/2001, poz. 169 oraz 28 czerwca 2000 r., Ts 82/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 250). Uzasadnienie takiej wykładni można znaleźć w postanowieniu Trybunału z 6 listopada 2002 r. (SK 4/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 85), w którym Trybunał orzekł:
„Wyczerpanie (…) drogi prawnej winno być rozumiane jako konieczność wykorzystania tych środków prawnych, które prowadzą do wydania w sprawie prawomocnego wyroku sądowego, nie zaś kolejnych rozstrzygnięć dotyczących prób uruchamiania nadzwyczajnych środków proceduralnych, takich jak wznowienie postępowania czy rewizja nadzwyczajna. W przeciwnym razie istniałaby każdorazowa możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej w sprawie dawno zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem poprzez użycie, czy próbę użycia, takich nadzwyczajnych środków do wzruszenia prawomocnych i ostatecznych rozstrzygnięć. Dopuszczenie takiej możliwości stanowiłoby obejście normy wprowadzającej trzymiesięczny zawity termin do wniesienia skargi konstytucyjnej wynikającej z przepisu art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy [z dnia 1 sierpnia 1997 r.] o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.], co należy uznać za niedopuszczalne” (zob. także postanowienie TK z 24 kwietnia 2001 r., Ts 17/01, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 204).
Podkreślić także należy, że wprowadzenie wymogu skorzystania z wszystkich środków odwoławczych przed wniesieniem skargi konstytucyjnej, w tym nadzwyczajnych środków zaskarżenia, doprowadziłoby do przedłużania stanu naruszenia prawa konstytucyjnego lub konstytucyjnej wolności na czas nieokreślony. W tym zakresie podział na zwyczajne i nadzwyczajne środki zaskarżenia, jak również uzależnienie wystąpienia ze skargą konstytucyjną wyłącznie od uprzedniego skorzystania przez skarżącego z pierwszej z wymienionych kategorii środków odwoławczych, nie tylko nie kolidują z istotą skargi konstytucyjnej, ale też służą realizacji funkcji, jakie ma ona do spełnienia.
Ponadto wbrew temu, co podnosi skarżąca, w sytuacji, gdy – jej zdaniem – doszło na naruszenia wolności i praw konstytucyjnych, nie zachodzi konieczność inicjowania postępowań zarówno przed Trybunałem, jak i Sądem Najwyższym. Skarga konstytucyjna nie jest – co przyjęła skarżąca – środkiem procesowym konkurencyjnym w stosunku do skargi kasacyjnej. Przysługuje ona tylko w przypadku takiego naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności, którego źródłem jest niekonstytucyjna treść zastosowanego przepisu; jego niewłaściwe zastosowanie przez orzekające w sprawie sądy nie uprawnia do wniesienia skargi konstytucyjnej, stanowi natomiast podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 398 3 § 1 k.p.c.).
W ocenie Trybunału ekonomikę procesową naruszałoby wprowadzenie wymogu wnoszenia skargi kasacyjnej w sytuacji, w której nie budziłoby wątpliwości, iż naruszenie przysługujących skarżącemu praw konstytucyjnych wynika z brzmienia zakwestionowanego przepisu.
Mając powyższe na względzie Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy o TK – nie uwzględnił zażalenia.
Postanowienie
z dnia 20 czerwca 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Piotr Tuleja, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.A. w sprawie zgodności:
art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.) z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 15 kwietnia 2017 r. (data nadania) S.A. (dalej: skarżąca), wystąpiła o stwierdzenie, że art. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim „wyłącza roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, którzy nabyli własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości po wyekspirowaniu planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziano przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, a następnie w związku z powtórzeniem w nowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie własności lub użytkowaniu wieczystym w identyczny sposób, jak miało to miejsce w wyekspirowanym planie zagospodarowania przestrzennego (luka planistyczna), doprowadzono do faktycznego wywłaszczenia, a przynajmniej ograniczenia w prawie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości bez należytego odszkodowania”, jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół do Konwencji).
Skarga konstytucyjna została złożona w Trybunale w związku z następującą sprawą. Wyrokiem z lutego 2016 r. Sąd Apelacyjny w W. (dalej: Sąd Apelacyjny w W., sąd drugiej instancji) oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego w W. z lutego 2015 r. oddalającego powództwo o zobowiązanie pozwanego – m. W. – do złożenia oświadczenia woli wykupu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, której skarżąca – na skutek uchwalenia 3 sierpnia 2009 r. Planu zagospodarowania przestrzennego – utraciła możliwość korzystania zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Od wyroku sądu drugiej instancji skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Postanowieniem z grudnia 2016 r. Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi do rozpoznania. Rozstrzygnięcie to, wskazane w skardze jako orzeczenie ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 17 stycznia 2017 r. 3
Skarżąca twierdzi, że zakwestionowany w skardze art. 36 ust. 1 u.p.z.p. we wskazanym w niej zakresie, narusza zasady: demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), dopuszczalności wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji) oraz ochrony własności (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także wyrażone w art. 1 Protokołu do Konwencji prawo poszanowania mienia.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, a także gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o TK.
2. Jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie o TK, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.
W myśl art. 77 ust. 1 ustawy o TK, skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenie skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą Trybunału wyczerpanie drogi prawnej w rozumieniu art. 77 ust. 1 ustawy o TK oznacza skorzystanie z przysługujących skarżącemu zwyczajnych środków odwoławczych, zaś wystąpienie ze środkami o charakterze nadzwyczajnym nie ma wpływu na bieg terminu do złożenia skargi konstytucyjnej. W chwili uzyskania przez skarżącego orzeczenia sądowego wykazującego walor prawomocności, a więc orzeczenia, co do którego nie przysługują już zwyczajne środki odwoławcze, wypełniony zostaje obowiązek wynikający z art. 77 ust. 1 ustawy o TK. Wydanie takiego orzeczenia nadaje bowiem – niezbędny w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – walor ostateczności rozstrzygnięciu, z wydaniem którego wiąże skarżący zarzut naruszenia jego wolności lub praw. Podjęcie następnie dalszych kroków zmierzających do wzruszenia takiego orzeczenia, także wówczas, gdy towarzyszy im wydanie w sprawie dalszych rozstrzygnięć, nie mieści się już w zakresie pojęcia „wyczerpania drogi prawnej” (zob. postanowienia TK z: 13 sierpnia 2010, Ts 20/10, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 464 oraz 16 kwietnia 2013 r., Ts 21/13, OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 439).
Trybunał podkreśla, że ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 77 ust. 1 ustawy o TK, wydanym w postępowaniu cywilnym, jest prawomocny wyrok lub postanowienie, natomiast skarga kasacyjna jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia.
Tym samym bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej rozpoczyna się w momencie uzyskania przez skarżącego prawomocnego wyroku sądu drugiej instancji, przy czym wniesienie skargi kasacyjnej w postępowaniu cywilnym (albo kasacji w postępowaniu karnym) jako nadzwyczajnego środka zaskarżenia jest irrelewantne dla biegu tego terminu.
Trybunał stwierdza, że w sprawie, w związku z którą skarżąca wniosła skargę konstytucyjną, ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji jest prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z lutego 2016 r., którym sąd ten oddalił apelację skarżącej. Właśnie to orzeczenie ostatecznie ukształtowało sytuację prawną skarżącej, z którą wiążą się stawiane przez nią zarzuty. A zatem to od daty doręczenia tego orzeczenia, nie zaś – jak przyjęła skarżąca – postanowienia SN z grudnia 2016 r., rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi konstytucyjnej. Skarżąca wniosła skargę konstytucyjną dopiero 15 kwietnia 2017 r. (trzy miesiące od doręczenia pełnomocnikowi postanowienia SN), a zatem przekroczyła, określony w art. 77 ust. 1 ustawy o TK, termin do jej wniesienia.
Okoliczność ta jest – w myśl art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak na wstępie.