Uzasadnienie
1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 8 czerwca 2020 r. (data nadania) J O. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła o zbadanie zgodności art. 64 i art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.) w zakresie, w jakim,,uniemożliwia osobom zobowiązanym do wnoszenia opłat za pobyt ich wstępnych w domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej […]) złożenie wniosku i uzyskanie zwolnienia z obowiązku wnoszenia tychże opłat z powołaniem się na naruszenie przez tychże wstępnych obowiązków wynikających z treści władzy rodzicielskiej przy jednoczesnym braku orzeczeń sądowych stwierdzających naruszenie tychże obowiązków wskazanych enumeratywnie w art. 64a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (…)” z art. 30, art. 30 w związku z art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze konstytucyjnej stwierdzono, że doszło do naruszenia godności skarżącej, a tym samym prawa do jej ochrony (art. 30 Konstytucji), zasady równości wobec prawa w związku z obowiązkiem poszanowania godności (art. 30 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasady równości wobec prawa w związku z zasadą równej ochrony własności i innych praw majątkowych, jak też z zasadą proporcjonalności w zakresie ustanawiania ciężarów i świadczeń publicznych (art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 Konstytucji).
2. Postanowieniem z 13 maja 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 19 maja 2021 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej wskazując, że została ona wniesiona z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK. Trybunał wskazał, że w sprawie skarżącej nie miał zastosowania art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), ponieważ na podstawie tego przepisu zawieszeniu ulega jedynie bieg terminów procesowych i sądowych. Natomiast trzymiesięczny termin do wniesienia skargi konstytucyjnej – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału – ma charakter materialnoprawny.
3. W zażaleniu z 26 maja 2021 r. (data nadania) skarżąca zakwestionowała postanowienie Trybunału z 13 maja 2021 r. w całości, wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz o nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:
6 1),,naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to: [art.] 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK poprzez odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu z uwagi na jej złożenie po terminie, w sytuacji, gdy z uwagi na istnienie siły wyższej w postaci epidemii COVID-19 termin do jej wniesienia uległ zawieszeniu na mocy stosowanych przez analogię przepisów o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia [art. 121 pkt 4 ustawy z [dnia] 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.)]”;
7 2),,naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK w związku z art. 121 pkt 4 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (…) poprzez uznanie, że termin do wniesienia skargi konstytucyjnej został naruszony, w sytuacji, gdy termin ten uległ z dniem 4 marca 2020 r. zawieszeniu z powodu tzw. siły wyższej w postaci epidemii COVID-19, która to w okresie od 4 marca do czerwca 2020 r. uniemożliwiała skarżącej przygotowanie i złożenie skargi konstytucyjnej”.
W przypadku uznania zarzutu wskazanego w punkcie 2 za bezzasadny, skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, ,,a to art. 15 zzr ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż nie doszło do zawieszenia terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej na podstawie tego przepisu”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p.TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
- 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
- 3. Zdaniem skarżącej bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej uległ zawieszeniu z uwagi na wystąpienie 4 marca 2020 r. zdarzenia stanowiącego siłę wyższą w postaci epidemii COVID-19, która uniemożliwiła jej przygotowanie i złożenie skargi konstytucyjnej. Skarżąca wskazuje, że skoro termin do wniesienia skargi konstytucyjnej jest terminem materialnym, zawitym, to ma do niego zastosowanie – na zasadzie analogii – art. 121 pkt 4 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej: k.c.). Zgodnie z tym przepisem bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, co do wszelkich roszczeń, gdy z powodu siły wyższej uprawniony nie może ich dochodzić przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw danego rodzaju – przez czas trwania przeszkody. Uzasadniając zawieszenie biegu terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 121 pkt 4 k.c. skarżąca wskazuje, że pandemia COVID-19 (szczególnie w okresie marzec-czerwiec 2020 roku) spełniała wszelkie przesłanki uznania jej za siłę wyższą. Powołuje się także na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 568, ze zm.), w którym, jej zdaniem ,,kilkukrotnie potwierdzono, że sytuacja epidemiczna w marcu 2020 r. nosiła cechy siły wyższej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego” (s. 4 zażalenia).
Trybunał odnosząc się do powyższej argumentacji wskazuje, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż pandemia COVID-19 i ogłoszony stan epidemii stanowi jednoznaczną przesłankę wystąpienia siły wyższej uzasadniającej generalnie zawieszenie lub wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przedawnienia na podstawie art. 121 pkt 4 k.c. Wynika to z faktu, iż pomimo tego, że stan epidemii ogłoszony w związku z pandemią COVID-19 wiązał się z pewnymi utrudnieniami w funkcjonowaniu sądów, to jednak nie doprowadził do całkowitego zawieszenia ich pracy (zob. komentarz do art. 121, [w:] Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz, red. Gutowski 2021, Legalis).
Odnosząc powyższe uwagi do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym należy przypomnieć, że nie przestał on funkcjonować w czasie pandemii COVID-19. Przesłanki przewidziane w art. 121 pkt 4 k.c. zostałyby spełnione, gdyby w czasie epidemii Trybunał wstrzymał pracę, co uniemożliwiałoby skuteczne złożenie skargi konstytucyjnej w terminie. Nie są w tym zakresie także przekonywające argumenty podniesione w zażaleniu wskazujące na niemożliwość przygotowania i wniesienia skargi konstytucyjnej w terminie, takie jak: ograniczenie godzin funkcjonowania Poczty Polskiej na terenie województwa śląskiego, wprowadzenie pracy zdalnej w kancelarii oraz nieposługiwanie się przez skarżącą pocztą elektroniczną ani komunikatorami internetowymi.
Za okolicznością, że pandemia COVID-19 nie spełniała przesłanki siły wyższej uzasadniającej wstrzymanie biegu terminów przedawnienia na podstawie art. 121 pkt 4 k.c. przemawia także to, że ustawodawca zdecydował się na ingerencję w bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego w art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: ustawa COVID-19).
4. Za całkowicie nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 15zzr ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy COVID-19. Skarżąca wskazała, że w związku z podstawą faktyczną i prawną skargi konstytucyjnej należy uznać, że stanowi ona jeden ze środków ochrony prawnej przewidzianych przepisami szeroko rozumianego prawa administracyjnego regulującego stosunki prawne pomiędzy obywatelami a Państwem. Skarga została wniesiona w związku z treścią rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego i zmierza do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącej w rozpatrywanej sprawie skarga konstytucyjna jest jednym z instrumentów umożliwiających ochronę jej praw w postępowaniach administracyjnych i – jako instytucja umożliwiająca wznowienie postępowań – termin do jej wniesienia należy potraktować jako termin, o którym mowa w art. 15zzr ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy COVID-19.
Argumenty przytoczone przez skarżącą wskazują, że postępowanie zainicjowane wniesieniem skargi konstytucyjnej stanowi – w jej rozumieniu – niejako kontynuację postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W tym kontekście należy przypomnieć o odrębności postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, która wynika z przedmiotu i form jego działania. Trybunał Konstytucyjny nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, lecz orzeka jako,,sąd prawa”. Działa na podstawie Konstytucji oraz u.o.t.p.TK i jedynie w ograniczonym zakresie, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, do postępowania przed Trybunałem stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm.).
Podstawa faktyczna sprawy, która legła u podstaw wniesienia skargi konstytucyjnej, jak również treść zakwestionowanych przepisów, nie może determinować charakteru terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 13 maja 2021 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Rafał Wojciechowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.O. w sprawie zgodności:
art. 64 i art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.) w zakresie, w jakim ,,uniemożliwia osobom zobowiązanym do wnoszenia opłat za pobyt ich wstępnych w domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej […]) złożenie wniosku i uzyskanie zwolnienia z obowiązku wnoszenia tychże opłat z powołaniem się na naruszenie przez tychże wstępnych obowiązków wynikających z treści władzy rodzicielskiej przy jednoczesnym braku orzeczeń sądowych stwierdzających naruszenie tychże obowiązków wskazanych enumeratywnie w art. 64a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (…)”, z art. 30, art. 30 w związku z art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 8 czerwca 2020 r. (data nadania) J.O. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego.
Wnioskiem z 2 listopada 2017 r. skarżąca wystąpiła o zwolnienie jej w całości z opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej ,,[…]” w B. (dalej: DPS). Podstawę faktyczną wniosku stanowiły szczególne okoliczności z przeszłości, polegające na stosowaniu przez ojca wobec skarżącej przemocy domowej. Obarczenie jej obowiązkiem finansowania jego pobytu w DPS jest, jak podkreśla skarżąca, rażącą niesprawiedliwością i jest sprzeczne z elementarnymi zasadami współżycia społecznego.
Decyzją z 17 kwietnia 2018 r. (Nr […]) Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., odmówił skarżącej całkowitego zwolnienia od 2 listopada 2017 r. z – ustalonej w decyzji własnej z 20 października 2015 r. (Nr […]) i zmienionej decyzją z 9 czerwca 2017 r. (Nr […]) – opłaty. Organ stwierdził, że przemoc domowa, której strona była w przeszłości ofiarą, nie może zostać uznana za sytuację wyjątkową. O ewentualnym zwolnieniu – na skutek doznanych w przeszłości krzywd – powinien zdecydować sąd i dopiero takie orzeczenie mogłoby być podstawą do zastosowania zwolnień określonych w art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, ze zm.; dalej: u.p.s.).
Zdaniem organu zebrane dowody nie wskazują na to, aby ojciec skarżącej został pozbawiony władzy rodzicielskiej – a tylko ta okoliczność mogłaby stanowić podstawę do uwzględnienia jej żądań.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 20 czerwca 2018 r. (nr […]) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 7 lutego 2019 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżąca nie przedstawiła dowodów na spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 64a u.p.s. Tym samym pozbawiła organ możliwości zwolnienia jej od ustawowego obowiązku wnoszenia opłaty za ojca przebywającego w DPS ze względu na przesłankę określoną w tym przepisie. Sąd podkreślił również, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Okoliczności tych nie bada organ administracji. Dlatego też twierdzenia skarżącej (co należy podkreślić – nieuznane za niewiarygodne) należy traktować, zdaniem sądu, jako argumenty pozaprawne, bez znaczenia dla możliwości zwolnienia jej od wypełnienia obowiązku ustawowego.
Wyrokiem z 27 listopada 2019 r. (sygn. akt […]) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej.
W skardze konstytucyjnej stwierdzono, że doszło do naruszenia: godności skarżącej, a tym samym prawa do jej ochrony (art. 30 Konstytucji), zasady równości wobec prawa w związku z obowiązkiem poszanowania godności (art. 30 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasady równości wobec prawa w związku z zasadą równej ochrony własności i innych praw majątkowych, jak też zasadą proporcjonalności w zakresie ustanawiania ciężarów i świadczeń publicznych (art. 32 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.
Trybunał wydaje postanowienie o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdy spełnia ona wymagania przewidziane w ustawie oraz nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK.
2. W myśl art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu trzech miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2019 r. (sygn. akt […]) został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 17 stycznia 2020 r. W skardze wskazano, że bieg terminu do jej wniesienia – z dniem 31 marca 2020 r. – uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). Zdaniem skarżącej ponowny bieg terminu rozpoczął się 23 maja 2020 r. 12
Trybunał przypomina, że na podstawie przywołanego przez skarżącą przepisu zawieszeniu ulega jedynie bieg terminów procesowych i sądowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego trzymiesięczny termin do wniesienia skargi konstytucyjnej ma natomiast charakter materialnoprawny, wyznacza on granice czasowe, w ramach których skarżący może korzystać z tego środka ochrony wolności i praw konstytucyjnych (zob. postanowienie TK z: 21 stycznia 1998 r., Ts 2/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 21; 6 grudnia 2012 r., Ts 193/11, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 165; 30 lipca 2014 r., Ts 21/14, OTK ZU nr 2/B/2015, poz. 147). Dlatego wskazane przez skarżącą regulacje nie mają zastosowania do terminu wniesienia skargi konstytucyjnej.
W związku z tym, że skarga konstytucyjna została złożona w Trybunale Konstytucyjnym dopiero 8 czerwca 2020 r. (data nadania), trzymiesięczny termin do jej wniesienia został znacznie przekroczony.
3. Okoliczność ta jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą odmowy nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu i w związku z tym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 16
Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.