Uzasadnienie
4 września 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Krajowej Rady Notarialnej (dalej: Rada) o zbadanie zgodności 1) § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie organizacji i przebiegu aplikacji notarialnej (Dz. U. poz. 1668; dalej: rozporządzenie) z art. 75 i art. 72a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164, ze zm.; dalej: prawo o notariacie) oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji; a także 2) § 8 ust. 5 rozporządzenia z art. 72 § 1 i art. 75 prawa o notariacie.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek spełnia wymagania formalne (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności – czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
- 2. W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do zarzutu naruszenia art. 75 oraz art. 72a prawa o notariacie przez § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia.
- 2.1. Aby ustalić treść normatywną zakwestionowanego przepisu, należy odnieść się do § 5 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że w uzasadnionych sytuacjach, w szczególności w przypadku małej liczby aplikantów, rady izb notarialnych mogą zawierać porozumienie w sprawie wspólnego prowadzenia zajęć seminaryjnych aplikantów. Wtedy, w myśl § 5 ust. 4 rozporządzenia, aplikantom odbywającym zajęcia seminaryjne poza obszarem izby notarialnej, która dokonała wpisu aplikanta na listę, przysługuje zwrot kosztów podróży i noclegów na zasadach określonych w przepisach dotyczących należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Rada kwestionuje § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia, w myśl którego „zwrot kosztów [podróży i noclegów] pokrywany jest ze środków własnych rady izby notarialnej, która dokonała wpisu aplikanta na listę”.
- 2.2. Rada dowodzi, że zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 75 oraz art. 72a prawa o notariacie. Uzasadniając zarzuty naruszenia tych wzorców kontroli, Rada powołuje się na dwie wykładnie – zawartego w art. 72a § 5 prawa o notariacie oraz w § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia – pojęcia „środki własne izby notarialnej”.
Zgodnie z pierwszą wykładnią – jak twierdzi Rada – przez „środki własne” należy rozumieć „wszystkie środki pieniężne będące w dyspozycji rady izby notarialnej, niezależnie od źródła ich pochodzenia”. Są to zarówno środki pieniężne pochodzące: ze składek miesięcznych notariuszy na potrzeby samorządu notarialnego (art. 40 § 1 pkt 8 prawa o notariacie), ze składek na określone cele (art. 30 § 1 pkt 6 prawa o notariacie), z opłat wnoszonych przez aplikantów (art. 72a § 2 prawa o notariacie); jak i wszystkie zasoby majątkowe izby. Zgodnie zaś z drugą wykładnią opłaty wnoszone przez aplikantów nie należą do środków własnych izby. Zdaniem Rady ta interpretacja powyższych przepisów wynika z zestawienia § 2 oraz § 5 art. 72a prawa o notariacie. Zarzuty naruszenia wskazanych wzorców kontroli Rada opiera na takiej właśnie wykładni art. 72a § 5 prawa o notariacie oraz § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia.
2.3. Rada wskazuje, że § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia jest niezgodny z art. 72a prawa o notariacie, ponieważ to opłaty uiszczane przez aplikantów notarialnych, a nie środki własne rady izby notarialnej, mają służyć pokryciu wszelkich kosztów związanych z aplikacją notarialną.
2.4. Trybunał stwierdza, że argumentacja wnioskodawcy jest niezasadna. Artykuł 72a prawa o notariacie stanowi bowiem: „§ 1. Aplikacja notarialna jest odpłatna. § 2. Szkolenie aplikantów notarialnych pokrywane jest z opłat wnoszonych przez nich do właściwej izby notarialnej. § 3. Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Notarialnej, określa w drodze rozporządzenia, wysokość opłaty rocznej, kierując się koniecznością zapewnienia aplikantom właściwego poziomu wykształcenia, przy czym wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż sześciokrotność minimalnego wynagrodzenia. § 4. Rada izby notarialnej może zwolnić aplikanta notarialnego od ponoszenia opłaty w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. § 5. W wypadku podjęcia uchwały o zwolnieniu aplikanta notarialnego od ponoszenia opłaty w całości lub w części, koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są, proporcjonalnie do wysokości zwolnienia, ze środków własnych właściwej izby notarialnej”.
Zdaniem Trybunału zakwestionowany przepis nie tylko nie narusza art. 72a prawa o notariacie, ale jest jego realizacją. Trybunał podkreśla, że z treści tego wzorca kontroli expressis verbis wynika, iż koszty szkolenia aplikantów są pokrywane z wnoszonych przez nich opłat. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie Rady, że zwrot kosztów podróży i noclegów aplikantom odbywającym szkolenie poza obszarem właściwej izby jest finansowany „ze środków własnych” izby notarialnej, a więc ze środków „innych niż pochodzących z opłat wnoszonych przez aplikantów”.
2.5. Rada dowodzi również, że § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia jest niezgodny z art. 75 prawa o notariacie. Jak wskazuje, mechanizm zwrotu kosztów podróży i noclegów aplikantom, którzy odbywają zajęcia poza obszarem izby, ze środków własnych izby narusza art. 75 prawa o notariacie, ponieważ „nie tylko nie mieści się w zakresie przedmiotowym delegacji ustawowej, ale ponadto nie realizuje żadnej z wytycznych”. Rada twierdzi, że „[n]ie sposób (…) uznać, że nałożenie na rady izb notarialnych obowiązku sfinansowania zwrotu kosztów podróży i noclegów aplikantów szkolonych poza obszarem izby akurat konkretnie »ze środków własnych izby« ma w jakikolwiek sposób związek z organizacją lub przebiegiem aplikacji notarialnej”.
2.6. Argumentację wnioskodawcy należy ocenić jako bezzasadną. Zgodnie bowiem z art. 75 pkt 3 prawa o notariacie Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Notarialnej, określi, w drodze rozporządzenia, organizację i przebieg aplikacji notarialnej, w tym tryb i sposób organizacji zajęć seminaryjnych i praktycznych oraz ich rodzaj. Minister Sprawiedliwości będzie miał przy tym na względzie: konieczność zapewnienia właściwego prowadzenia aplikacji i odpowiedniego poziomu szkolenia aplikantów notarialnych; sprawdzenie praktycznego przygotowania aplikanta notarialnego do samodzielnego wykonywania czynności notarialnych, o których mowa w art. 79 pkt 2, 4, 7 i 8, i właściwego przygotowania do zawodu notariusza; a także ustawowy czas trwania aplikacji oraz możliwość zaistnienia szczególnych sytuacji uniemożliwiających rozpoczęcie zajęć seminaryjnych w wyznaczonym terminie.
Zdaniem Trybunału, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, kwestia regulowana w zaskarżonym przepisie rozporządzenia dotyczy zakresu spraw przekazanych do unormowania w tym akcie podustawowym – jest ona bowiem związana z organizacją zajęć seminaryjnych na aplikacji notarialnej. Ponadto zwrot kosztów podróży i noclegów aplikantom, którzy odbywają zajęcia poza obszarem właściwej izby notarialnej, ze środków własnych izby, jest uzasadniony koniecznością zorganizowania zajęć w taki sposób, by – w sytuacjach szczególnych, np. w przypadku małej liczby aplikantów – aplikacja była prowadzona właściwie, na odpowiednim poziomie i bez dodatkowych kosztów dla aplikantów związanych z aplikacją.
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Rady, zgodnie z którym § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nie realizuje żadnej z wytycznych zawartych w art. 75 prawa o notariacie, gdyż właśnie zgodnie z wytycznymi przepis ten zapewnienia właściwe prowadzenie aplikacji.
- 2.7. W związku z powyższym Trybunał zauważa, że nie ma wątpliwości co do tego, że kwestia regulowana w zakwestionowanym przepisie rozporządzenia, związana ze zwrotem kosztów podróży i noclegów aplikantom odbywającym szkolenie poza obszarem właściwej izby, dotyczy zakresu spraw przekazanych do unormowania w tym akcie podustawowym. Jednocześnie przyjęte rozwiązanie jest zgodne z wytyczną ustawową, która wymaga zapewnienia właściwego prowadzenia aplikacji oraz odpowiedniego poziomu kształcenia, a ponadto stanowi realizację art. 72a prawa o notariacie.
- 2.8. W konsekwencji Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia art. 75 i art. 72a prawa o notariacie przez § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia jest oczywiście bezzasadny. Powyższa okoliczność jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
- 3. Trybunał odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia.
- 3.1. Rada dowodzi, że zakwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ „mocą aktu podustawowego ogranicza swobodę samorządu notarialnego w wydatkowaniu środków finansowych samorządu, ograniczając przez to przysługujące samorządowi notarialnemu prawo własności”.
- 3.2. Trybunał stwierdza, że powyższa argumentacja jest oczywiście bezzasadna. Wnioskodawca formułuje bowiem zarzuty naruszenia wskazanych wzorców kontroli na podstawie nieuprawnionej wykładni § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia, zgodnie z którą opłaty wnoszone przez aplikantów na pokrycie kosztów szkolenia nie wchodzą w skład „środków własnych izby”. Dlatego też – zdaniem wnioskodawcy – przepis ten ogranicza prawo własności izby. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 72a § 2 prawa o notariacie koszty aplikacji są pokrywane przez aplikantów z opłat uiszczanych przez nich do właściwej izby. Nie można zatem przyjąć, że zaskarżony przepis ogranicza prawo własności izby notarialnej, skoro koszty szkolenia aplikantów nie stanowią wydatku izby, lecz są pokrywane z opłat dokonywanych przez samych aplikantów.
- 3.3. W związku z powyższym Trybunał uznaje, że zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez § 5 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia cechuje oczywista bezzasadność. Okoliczność ta jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
- 4. Trybunał ocenił również zarzut niezgodności § 8 ust. 5 rozporządzenia z art. 72 § 1 i art. 75 prawa o notariacie.
- 4.1. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia „[a]plikant, którego nieobecności przekraczają liczbę jednostek szkoleniowych lub dni zajęć praktycznych wskazanych w ust. 1-3 tego rozporządzenia, po zakończeniu zajęć szkoleniowych w danym roku aplikacji, jednak nie później niż do momentu ukończenia aplikacji, określonego w art. 72 ust. 1 prawa o notariacie, może uzupełnić wymagane obecności. W przypadku gdy nieobecności były usprawiedliwione, aplikant może uzupełnić wymagane obecności nie później niż w okresie roku od terminu ukończenia aplikacji, o którym mowa w art. 72 ust. 1 [prawa o notariacie (wynoszącego 3 lata i 6 miesięcy)]”.
- 4.2. Zdaniem Rady zakwestionowany przepis w zakresie, w jakim przewiduje możliwość uzupełnienia przez aplikanta nieobecności po upływie ustawowego okresu aplikacji notarialnej, jest niezgodny z art. 72 § 1 i art. 75 prawa o notariacie przez to, że wykraczając poza ramy delegacji ustawowej, prowadzi do wydłużenia aplikacji powyżej 3 lat i 6 miesięcy w przypadku aplikantów objętych normą wynikającą z tego przepisu. Rada twierdzi, że „uprawnienia do określenia »trybu postępowania« nie można utożsamiać z kompetencją do przedłużania okresu trwania aplikacji powyżej 3 lat i sześciu miesięcy, gdyż katalog zagadnień przekazanych do uregulowania w akcie wykonawczym ma charakter zamknięty i nie można delegacji ustawowej interpretować rozszerzająco”.
- 4.3. Oceniając zarzut naruszenia art. 72 § 1 prawa o notariacie, Trybunał stwierdza, że argumenty wnioskodawcy są nieuprawnione. Zdaniem Trybunału zaskarżony przepis nie tylko nie narusza tego wzorca kontroli, ale stanowi jego realizację. Zgodnie bowiem z treścią art. 72 § 1 prawa o notariacie „[a]plikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 3 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza”.
Trybunał wskazuje ponadto inne przepisy prawa o notariacie, takie jak: art. 72b § 1, art. 72b § 2 oraz art. 78a § 1 pkt 5, których realizacją jest § 8 ust. 5 rozporządzenia. Uregulowania te umożliwiają bowiem udzielenie aplikantowi przerwy w odbywaniu aplikacji na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (art. 72b § 1). Przerwa taka może być udzielona tylko raz w trakcie trwania aplikacji (art. 72b § 2). W ustawie przewidziano również konsekwencje nieukończenia aplikacji w terminie 3 lat i 6 miesięcy bez usprawiedliwionej przyczyny. W takim wypadku rada izby skreśla aplikanta z listy aplikantów notarialnych (art. 78a § 1 pkt 5).
Zatem w ocenie Trybunału Rada niezasadnie twierdzi, że zakwestionowana regulacja narusza art. 72 § 1 prawa o notariacie, gdyż przedłuża okres trwania aplikacji notarialnej powyżej 3 lat i 6 miesięcy. Zdaniem Trybunału Rada błędnie wywodzi z art. 72 § 1 prawa o notariacie, że czas trwania aplikacji notarialnej, tj. 3 lata i 6 miesięcy, to termin „sztywny, nie podlegający ani skróceniu, ani wydłużeniu”. Należy bowiem podkreślić, że art. 72b § 1 prawa o notariacie umożliwia udzielanie aplikantom przerw w trakcie aplikacji, tym samym termin jej odbywania może się wydłużyć o czas tej przerwy. Ponadto trzeba zaznaczyć, że zaskarżona regulacja służy realizacji przepisów prawa o notariacie dotyczących obowiązków aplikanta, którymi są zapoznanie się z całokształtem pracy notariusza oraz przygotowanie się do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu.
4.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 prawa o notariacie, Trybunał stwierdza, że również w tym zakresie argumenty wnioskodawcy są niezasadne. Zgodnie bowiem z art. 75 pkt 5 prawa o notariacie Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia, organizację i przebieg aplikacji notarialnej, w tym: okres niemożności pełnienia przez aplikanta notarialnego jego obowiązków, wliczany do okresu aplikacji, tryb postępowania w przypadku jego przekroczenia, a także tryb i sposób usprawiedliwienia braku możliwości pełnienia obowiązków aplikanta notarialnego.
Zdaniem Trybunału z treści art. 75 ustawy o notariacie wynika, wbrew twierdzeniom Rady, że do zakresu kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy uregulowanie organizacji i przebiegu aplikacji w taki sposób, by aplikant – w przypadku usprawiedliwionych nieobecności przekraczających okres (wliczany do czasu trwania aplikacji), w którym aplikant notarialny nie może wypełniać swoich obowiązków – był zobowiązany do uzupełnienia wymaganych obecności na zajęciach seminaryjnych i praktycznych, nie później niż w ciągu roku od ukończenia aplikacji.
4.5. Powyższe ustalenia dowodzą zatem, że nie ma wątpliwości co do tego, iż kwestia uregulowana w zakwestionowanym przepisie rozporządzenia – związana z uzupełnieniem przez aplikanta wymaganych obecności na zajęciach seminaryjnych i praktycznych, w przypadku gdy nieobecności były usprawiedliwione, nie później niż w ciągu roku od upłynięcia okresu aplikacji (trwającego 3 lata i 6 miesięcy) – dotyczy zakresu spraw przekazanych do unormowania w tym akcie podustawowym. Rozwiązanie takie realizuje jednocześnie wytyczną ustawową, która wymaga uwzględnienia, możliwych do zaistnienia, szczególnych sytuacji niepozwalających na rozpoczęcie zajęć seminaryjnych w wyznaczonym terminie, a ponadto pozostaje spójne z pozostałymi przepisami ustawy (prawa o notariacie).
4.6. W związku z powyższym Trybunał uznaje zarzut naruszenia art. 72 § 1 i art. 75 prawa o notariacie przez § 8 ust. 5 rozporządzenia za oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.