Postanowienie Trybunału Konstytucyjnegoz 20 marca 2013 r., sygn. akt U 3/12

Uzasadnienie

I

1. Pismem z 8 maja 2012 r., grupa posłów (dalej także: wnioskodawca) złożyła wniosek o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Jacka Cichockiego – Ministra Spraw Wewnętrznych – w zakresie koordynacji służb specjalnych (Dz. U. Nr 254, poz. 1524; dalej: rozporządzenie z 24 listopada 2011 r.) z art. 7, art. 92 ust. 1 oraz art. 149 ust. 1 Konstytucji, art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392; dalej: ustawa o RM), art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a, art. 33a ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze zm.; dalej: ustawa o działach administracji rządowej), art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 10, poz. 56, ze zm.; dalej: ustawa o urzędzie MON), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709, ze zm.; dalej: ustawa o SKW i SWW), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa o ABW i AW), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 621; dalej: ustawa o CBA) w związku z § 1 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 248, poz. 1491; dalej: rozporządzenie z 18 listopada 2011 r.), § 115 i § 116 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: ZTP).

Wnioskodawca doprecyzował wniosek i uzasadnił zarzuty 11 czerwca 2012 r. Była to odpowiedź na pismo przewodniczącego składu orzekającego sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 maja 2012 r.

Na podstawie obu pism wnioskodawcy można sformułować główne tezy jego wniosku.

1.1. Wnioskodawca wskazał, że Prezes RM, wyzbywając się w drodze rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. swoich ustawowych kompetencji z zakresu nadzoru nad działaniami Szefów ABW, AW, SKW, SWW, CBA, dokonał tego bez delegacji ustawowej. Prezes RM naruszył wszystkie przepisy regulujące pozycję tych służb specjalnych w hierarchii administracji rządowej i odpowiedzialności państwa za ich działanie.

1.2. Ustawowe kompetencje Ministra Koordynatora do Spraw Służb Specjalnych wobec służb i ich Szefów są więc węższe, niż mogłoby to wynikać z rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. Prezes RM, bez wymaganej Konstytucją i ustawami zgody, scedował na Ministra Spraw Wewnętrznych uprawnienia, które są jego wyłączną kompetencją. W wyniku tego w obecnym stanie prawnym, nie wiadomo kto i za jaką działalność Szefów służb i kierowanych przez nich urzędów odpowiada. Prezesowi RM – Przewodniczącemu Kolegium do Spraw Służb Specjalnych podlegają wszyscy Szefowie służb, oraz Minister Spraw Wewnętrznych – członek Kolegium, podlegający jego Przewodniczącemu, który posiada obecnie większe kompetencje niż premier (dodatkowo resort spraw wewnętrznych jest obecnie kontrolowany przez CBA, które on sam nadzoruje). Minister Obrony Narodowej nadzoruje i koordynuje funkcjonowanie służb wojskowych z wyłączeniem kompetencji Prezesa RM i Koordynatora do Spraw Służb Specjalnych. Dodatkowo służby wywiadowcze podporządkowane są ministrowi ustawowo odpowiedzialnemu wyłącznie za działanie wewnątrz kraju.

1.3. Istotą rozpatrywanej sprawy jest naruszenie konstytucyjnego systemu źródeł prawa ze względu na przekroczenie przez autora rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego. Wnioskodawca stwierdził, że kwestionowane przepisy rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. nie spełniają wyznaczonych przez Trybunał Konstytucyjny standardów dotyczących wydawania rozporządzeń.

1.4. Wnioskodawca stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych nie posiada żadnych ustawowych kompetencji w stosunku do tych urzędów administracji rządowej. W związku z tym, nie może on wykonywać funkcji, które są mu powierzone w tym rozporządzeniu. Dział, którym kieruje Minister Spraw Wewnętrznych, nie obejmuje koordynacji służb specjalnych.

Zarzut wnioskodawcy polega też na powierzeniu ministrowi odpowiedzialnemu wyłącznie za sprawy wewnętrzne koordynacji i nadzoru nad działaniami Szefów AW i SKW, tj. służb które są właściwe w sprawach ochrony bezpieczeństwa zewnętrznego państwa.

Wnioskodawca w zakresie powierzenia kompetencji Ministrowi Spraw Wewnętrznych odniósł się do kwestii szczegółowych, które mieszczą się w wyżej sformułowanych zarzutach przekroczenia delegacji ustawowej oraz konstrukcji mechanizmu przekazywania zadań ministrom zadaniowym.

1. 2. Pismem z 2 sierpnia 2012 r. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że:
2. 1) § 1 ust. 1 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim powierza wykonywanie uprawnień Prezesa Rady Ministrów do nadzoru i koordynacji działalności służb specjalnych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i podporządkowuje mu Szefów: Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej, art. 5 ust. 1a ustawy o urzędzie MON, art. 3 ust. 2 ustawy o SKW i SWW, art. 3 ust. 2 ustawy o ABW i AW i art. 5 ust. 2 ustawy o CBA;
3. 2) § 1 ust. 1 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim przekazuje Ministrowi Spraw Wewnętrznych – członkowi Kolegium do Spraw Służb Specjalnych uprawnienia i kompetencje przewodniczącego tego gremium, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 11, art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 lit. a, art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 7 i 8 ustawy o ABW i AW;
4. 3) § 1 ust. 1 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim ministrowi odpowiedzialnemu za sprawy wewnętrzne przekazuje w drodze rozporządzenia koordynację i nadzór nad działaniami Szefów służb, które są właściwe w sprawach ochrony bezpieczeństwa zewnętrznego państwa (Agencji Wywiadu i Służby Wywiadu Wojskowego), jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej, art. 5 ust. 1a ustawy o urzędzie MON, art. 2 i art. 3 ustawy o ABW i AW, a także art. 2 i art. 3 ustawy o SKW i SWW;
5. 4) § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim powierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych uprawnienia do żądania od Szefów: Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego informacji związanych z planowaniem i wykonywaniem powierzonych zadań, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej, art. 5 ust. 1a ustawy o urzędzie MON, art. 3 ust. 2 ustawy o SKW i SWW i art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 i 7 ustawy o ABW i AW;
6. 5) § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim powierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych uprawnienia do zapewnienia współdziałania służb specjalnych w celu realizacji ich ustawowych zadań, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej, art. 5 ust. 1a ustawy o urzędzie MON, art. 3 ust. 2 ustawy o SKW i SWW, a także art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 8 ustawy o ABW i AW;
7. 6) § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim powierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych kompetencje Prezesa Rady Ministrów do wyrażania zgody na współdziałanie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu oraz Centralnego Biura Antykorupcyjnego z właściwymi organami i służbami innych państw, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej, art. 8 ustawy o ABW i AW, a także art. 2 ust. 2 i art. 2a ustawy o CBA;
8. 7) § 1 ust. 2 pkt 5 lit. a rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych do zapoznawania się z informacjami mogącymi mieć istotne znaczenie dla bezpieczeństwa i międzynarodowej pozycji Rzeczypospolitej, zgromadzonymi przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbę Wywiadu Wojskowego, i upoważnia go do decydowania, który członek Rady Ministrów ma się z nimi zapoznać, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej, art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o SKW i SWW oraz art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ABW i AW;
9. 8) § 1 ust. 2 pkt 5 lit. b rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych do zapoznawania się z informacjami pełnomocnika do spraw kontroli przetwarzania przez Centralne Biuro Antykorupcyjne danych osobowych, o których mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej i z art. 22b ust. 8 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o CBA;
10. 9) § 1 ust. 2 pkt 5 lit. c rozporządzenia z 24 listopada 2011r. w zakresie, w jakim upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych do zapoznawania się z informacjami Centralnego Biura Antykorupcyjnego, o których mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, z art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej i art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o CBA;
11. 10) § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych do zapoznawania się z treścią i opiniowania rocznych sprawozdań pełnomocnika do spraw kontroli przetwarzania przez Centralne Biuro Antykorupcyjne danych osobowych, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej i art. 22b ust. 8 ustawy o CBA;
12. 11) § 1 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim powierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych kompetencje Prezesa Rady Ministrów do wyrażania zgody na współdziałanie Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego z właściwymi organami i służbami innych państw, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej, art. 5 ust. 1a ustawy o urzędzie MON i art. 9 ustawy o SKW i SWW;
13. 12) § 1 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych do zapoznawania się z treścią i analizy oświadczeń o stanie majątkowym Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego i jego zastępców, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej i art. 22b ust. 8 ustawy o CBA;
14. 13) § 1 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych do dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o CBA, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej i art. 36 ust. 3 ustawy o CBA;
15. 14) § 1 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. w zakresie, w jakim przekazuje Ministrowi Spraw Wewnętrznych uprawnienia do dokonywania czynności wynikających ze stosunku służbowego wobec Szefów: Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu oraz Centralnego Biura Antykorupcyjnego, jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 33 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o RM, art. 29 ust. 1 i 4 oraz art. 33a ust. 1 pkt 7 i 7a i ust. 2, art. 36 i art. 37 ustawy o działach administracji rządowej, art. 3 ust. 2 i art. 50a ustawy o ABW i AW oraz art. 5 ust. 2 i art. 54a ustawy o CBA;
16. 15) § 2 rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. jest zgodny z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 26 ustawy o RM.

Prokurator wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami innych rozporządzeń.

3. Prezes RM w piśmie z 27 lipca 2012 r. wniósł o stwierdzenie, że kwestionowane przepisy rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. są zgodne z przywołanymi wzorcami kontroli. Wskazał on, że podstawę ustawową do określenia przez niego zadań wykonywanych przez ministra stanowi art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o RM. Zarówno Konstytucja, jak i ustawa o RM, wyznaczają stosunkowo szeroko zakres swobody Prezesa RM w określaniu zakresu działania ministra nie kierującego działem administracji rządowej. Przepisy te dopuszczają możliwość powierzenia ministrowi kierującemu działem administracji rządowej wykonywanie również innych zadań nieobjętych ustawami pozostającymi w zakresie działu administracji, dla którego jest on ministrem właściwym.

Na gruncie art. 5 pkt 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o RM ukształtowała się praktyka przyjmująca możliwość powierzenia ministrowi zadań Prezesa RM w zakresie szeroko rozumianej koordynacji działalności służb specjalnych nadzorowanych de iure przez Prezesa RM, innych niż tylko te, o których mówią wprost ustawy tych służb dotyczące.

Rozporządzenie z 24 listopada 2011 r. nawiązuje do wydawanych wcześniej podobnych aktów prawnych określających kompetencje organów państwa. W związku z tym, Prezes RM uznał, że ten stan nie godzi w bezpieczeństwo obywateli, ani nie wprowadza chaosu w systemie prawa. Jest tak dlatego, ponieważ w każdym przypadku ministrowi, w zgodzie z przepisami ustaw, powierza się tylko ściśle określone zadania, przy czym zadania te nie są związane ze sferą bezpośredniego oddziaływania organów administracji na sytuację prawną obywateli.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. Grupa posłów zakwestionowała niektóre przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Jacka Cichockiego – Ministra Spraw Wewnętrznych – w zakresie koordynacji służb specjalnych (Dz. U. Nr 254, poz. 1524; dalej: rozporządzenie z 24 listopada 2011 r.) z art. 7, art. 92 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Konstytucji, ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392; dalej: ustawa o RM) i ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze zm.; dalej: ustawa o działach administracji rządowej) oraz z przepisami ustaw dotyczących służb specjalnych.

2. Prezes Rady Ministrów 22 lutego 2013 r. zapowiedział reorganizację składu Rady Ministrów. Minister Spraw Wewnętrznych Jacek Cichocki został powołany na Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz został Przewodniczącym Komitetu Stałego Rady Ministrów. Ministrem Spraw Wewnętrznym został Bartłomiej Sienkiewicz.

Prezes Rady Ministrów 28 lutego 2013 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Bartłomieja Sienkiewicza – Ministra Spraw Wewnętrznych – w zakresie koordynacji służb specjalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 272). W myśl § 3 tego rozporządzenia wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozporządzenie z 24 listopada 2011 r. stało się bezprzedmiotowe. Utraciło ono moc obowiązującą i nie zachodzą sytuacje, w których znajdowałoby ono zastosowanie. Jacek Cichocki nie może wypełniać funkcji zarówno jako minister właściwy do spraw wewnętrznych, jak i w zakresie koordynacji służb specjalnych. Kompetencje te zostały przekazane nowemu ministrowi – Bartłomiejowi Sienkiewiczowi.

Okoliczności te wypełniają przesłanki z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Bezprzedmiotowość rozporządzenia z 24 listopada 2011 r. skutkuje także tym, że orzekanie jest niedopuszczalne na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu.

Z uwagi na powyżej wskazane okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.