Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w K.-G. w przedmiocie wyznaczenia członka Rady Nadzorczej Specjalnej Strefy Ekonomicznej M.-P. S.A. w K.-G. jako reprezentanta Gminy K.-G.
W dniu 20 sierpnia 2003 r. Rada Miejska w K.-G., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych /Dz.U. nr 123 poz. 600 ze zm./ oraz par. 19 pkt 1 Statutu Specjalnej Strefy Ekonomicznej M.-P. Spółka Akcyjna w K.-G., podjęła uchwałę w sprawie wyznaczenia członka Rady Nadzorczej Specjalnej Strefy Ekonomicznej M.-P. SA w K.-G. jako reprezentanta Gminy Miejskiej K.-G. Uchwałą tą Rada Miejska wyznaczyła osobę, która nie należy do osób, o których mowa w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Wojewoda D. w dniu 27 października 2003 r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Zdaniem Wojewody przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.
Wskazał, iż powoływanie /wybieranie/ organów zarządzających i kontrolnych w spółkach prawa handlowego dotyczy wewnętrznych stosunków w tych spółkach. W szczególności wskazał na przepisy art. 213, art. 215 par. 1, art. 381, art. 385 par. 1 ustawy - Kodeks spółek handlowych. Wyjaśnił, iż zasadą jest, że członkowie rad nadzorczych są powoływani przez zgromadzenie wspólników lub walne zgromadzenie, natomiast statut i umowa mogą przewidywać inny sposób powoływania rad nadzorczych, przy czym odmienne zapisy nie zmieniają istoty rzeczy, że powołanie rady nadzorczej jest wyznaczeniem wolą wspólników organu kontrolnego wewnątrz spółki. Ponieważ spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz akcyjną są niezależnymi podmiotami prawa posiadającymi osobowość prawną /art. 12 Ksh/, udział jednostek samorządu terytorialnego w procedurze powoływania organów wewnętrznych spółek należy oceniać tak samo, jak udział innych udziałowców /akcjonariuszy/ tych spółek. Nie istnieją bowiem przepisy prawa szczególnie uprawniające organy jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia organów kontrolnych w spółkach.
Wykonywanie uprawnień z udziałów lub akcji należy do sfery majątkowej. Uprawnienia te dotyczą zarówno kwestii stricte majątkowych /np. realizacja praw do dywidendy/, jak i kwestii korporacyjnych /np. prawo do głosowania na zgromadzeniu wspólników lub walnym zgromadzeniu/. Podejmowanie decyzji dotyczących kształtu organów wewnętrznych spółek jest związane z prawami wynikającymi wprost z prawa do akcji i udziałów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wójt /burmistrz/ wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta /burmistrza/ należy także gospodarowanie mieniem komunalnym. Cytowane przepisy wskazują jednoznacznie, że w systemie organów gminy, w zakresie wyłącznej kompetencji wójta gminy dotyczącej gospodarowania mieniem komunalnym, znajduje się także uprawnienie do wykonywania przysługujących gminie praw z udziałów i akcji.
Podejmowanie decyzji dotyczących kandydatów na członków organów kontrolnych w spółkach prawa handlowego, w których gmina posiada udziały, lub akcje należy zatem do wyłącznej kompetencji wójta /burmistrza/. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f i g" ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem Wojewody ustawy nie przewidziały dla gminy osobnej kompetencji dotyczącej delegowania swoich własnych kandydatów w skład organów kontrolnych spółek z udziałem gminy. Nie można zatem wysnuć wniosku, że skoro przepisy nie wskazują organu właściwego w tych sprawach, to stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja taka będzie należeć do rady gminy. Podejmując przedmiotową uchwałę - zdaniem Wojewody - Rada Miejska naruszyła ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie, tym samym istotnie naruszyła wskazane wyżej przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając, iż uchwała ta pozostaje w zgodzie z art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz par. 19 ust. 1 statutu Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości SA w K.-G. Zdaniem strony przeciwnej organ uchwałodawczy, jakim jest Rada Miejska, posiadał upoważnienie do wyznaczania w każdym czasie swojego przedstawiciela do Rady Nadzorczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Powyższa skarga została wniesiona w dniu 28 października 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. Zgodnie z przepisem art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy zapis ustawowy uzasadnia rozpoznanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Według art. 1 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w art. 147 par. 1 stanowi, "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego.
Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ nie wprowadza innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Artykuł 147 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, nastąpiło niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały.
W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest, czy Rada Miejska, wyznaczając członka Rady Nadzorczej Specjalnej Strefy Ekonomicznej M.-P. SA w K.-G. jako reprezentanta Gminy K.-G., naruszyła ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie i, czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa.
Według art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania ze pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych". Powołana ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 11a, że organami gminy są rada gminy i wójt /burmistrz/. Podział kompetencji pomiędzy organem stanowiącym, jakim jest rada gminy, i organem wykonawczym, jakim jest wójt, wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy został określony w art. 18 ust. 2, i zakres działania rady gminy w punktach od pkt 1 do pkt 14 tworzy wyliczenie zamknięte, za wyjątkiem pkt 15 powołanego artykułu, zgodnie z którym do kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami. Z artykułu tego wynika, że tylko ustawa może nałożyć na radę gminy inne uprawnienia niż wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. W art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "f i g" rada gminy została upoważniona do podejmowania uchwał dotyczących wyłącznie: 1/ tworzenia, przystępowania i występowania ze spółek oraz 2/ określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Są to jedyne kompetencje rady gminy odnoszące się do spółek z udziałem gminy.
Wójt natomiast wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do zadań wójta należy w szczególności w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym. Gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza rozporządzanie pewnym zasobem i wyznaczanie swojego kandydata do rady nadzorczej mieści się niewątpliwie w pojęciu gospodarowania tym zasobem.
Należy podzielić stanowisko Wojewody, iż wykonywanie uprawnień z udziałów lub akcji należy do sfery majątkowej. Podejmowanie decyzji dotyczących kształtu organów wewnętrznych spółek jest związane z prawami wynikającymi wprost z prawa do akcji i udziałów. W systemie organów gminy w zakresie wyłącznej kompetencji wójta gminy dotyczącej gospodarowania mieniem komunalnym znajduje się także uprawnienie do wykonywania przysługujących gminie praw z udziałów i akcji. Podejmowanie decyzji dotyczących kandydatów na członków organów kontrolnych w spółkach prawa handlowego, w których gmina posiada udziały lub akcje, należy zatem do wyłącznej kompetencji wójta /burmistrza/.
W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych /Dz.U. nr 123 poz. 600 ze zm./ do składu rady nadzorczej spółki będącej zarządzającym, w stosunku do której Skarb Państwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników, powołuje się najwyżej 7 osób, w tym najwyżej trzech przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, które mają udziały lub akcje w tej spółce. Przepis ten jednak nie wskazuje, który organ gminy ma uprawnienie wyznaczać członków do rady nadzorczej. Kompetencje te, jak wskazano powyżej, wynikają z ustawy o samorządzie gminnym.
Także ze Statutu nie wynika, który organ ma uprawnienie do wyznaczania członków do rady nadzorczej. Zgodnie bowiem z par. 19 ust. 1 Statutu Specjalnej Strefy Ekonomicznej "Rada Nadzorcza składa się co najwyżej z siedmiu członków, powołanych uchwałą Walnego Zgromadzenia, przy czym jednego członka wyznacza Gmina Miejska K.-G.".
W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko Wojewody, iż ustawy nie przewidziały dla gminy osobnej kompetencji dotyczącej delegowania swoich własnych kandydatów w skład organów kontrolnych spółek z udziałem gminy. Nie można zatem wysnuć wniosku, że skoro przepisy nie wskazują organu właściwego w tych sprawach, to stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja taka będzie należeć do rady gminy.
Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miejska naruszyła ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie, tym samym istotnie naruszyła wskazane wyżej przepisy prawa.
Z tego względu na podstawie art. 147 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji.