Uzasadnienie
Uchwałą nr IX/I/95 Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa (...) z dnia 20 grudnia 1995 r. przekazano Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania pytania prawne przytoczone na wstępie.
Pytania zostały przedstawione na wniosek składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa (...) w związku z postanowieniem tego Kolegium z dnia 25 sierpnia 1995 r. nr 633/95, stwierdzającym uchybienie przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "T.-A." spółka z o. o. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy E. z dnia 15 maja 1995 r. /nr Fn 3254/5/95/ w sprawie zwolnienia od podatku rolnego.
Wspomniana spółka zaskarżyła powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z uzasadnieniem, że zarzut naruszenia terminu do wniesienia odwołania jest błędny. Spółka stwierdziła, iż dochowała terminu do wniesienia odwołania, i poparła skargę dowodami w postaci fotokopii dziennika podawczego oraz dokumentu nadania przesyłki poleconej.
W związku z powyższą skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) pismem z dnia 20 listopada 1995 r. 633/95 zwróciło się do spółki o nadesłanie dokumentów powołanych w skardze jako jej merytoryczne uzasadnienie, to jest kopii dziennika podawczego oraz kopii odwołania z dnia 15 maja 1995 r. Po otrzymaniu tych dokumentów i ich analizie Kolegium stwierdziło, że strona wniosła odwołanie w terminie i okoliczność ta nie budzi - w jego ocenie - żadnych wątpliwości.
W tej sytuacji, w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, którego redakcja odbiega od brzmienia art. 200 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium powzięło wątpliwości co do zakresu swoich kompetencji na przedstawionym etapie postępowania. Wątpliwości te Kolegium wyraziło w podanych na wstępie pytaniach prawnych. Źródłem wspomnianych wątpliwości jest treść art. 38 ust. 2 powoływanej ustawy o NSA. Przepis ten bowiem, odmiennie niż czynił to art. 200 par. 2 Kpa, pozwala organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, uwzględnić skargę w całości /do dnia wyznaczenia rozprawy/, przy czym nie określa, na czym w istocie ma polegać owo uwzględnienie skargi. Dotychczasowy przepis /art. 200 par. 2 Kpa/ stanowił, że organ, jeżeli uznał skargę w całości za słuszną, był władny /w terminie określonym w tym przepisie/ zmienić lub uchylić decyzję na zasadach określonych w art. 207 par. 2 Kpa.
W stosownych zapisach obu artykułów Kolegium zauważyło istotne różnice. Odmiennością obecnej regulacji jest to, iż do uwzględnienia skargi dochodzi nie na etapie kierowania skargi do sądu, lecz już w toku sporu zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ocenie Kolegium, skoro strona zainicjowała spór przed sądem, to tym samym uczyniła organ stroną przeciwną wobec skarżącego. A zatem - zdaniem Kolegium - w tych okolicznościach, od momentu powstania owego sporu, sytuacja obu podmiotów jest jednakowa /równa/. Przewidziane więc w art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym prawo organu do uwzględnienia skargi można uznać za skorelowane z uprawnieniem strony do cofnięcia skargi. W ocenie Kolegium można również przyjąć, że uwzględnienie skargi przez organ /podobnie jak cofnięcie skargi przez skarżącego/ nie wiąże sądu, skoro może on - stosownie do art. 29 ustawy o NSA - podejmować wszelkie niezbędne środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych przez organ, i to we wszystkich postępowaniach dotyczących danej sprawy.
Z tych rozważań Kolegium wyprowadziło wniosek, że skoro spór jest poza kontrolą i możliwością działania organu, to omawiane "uwzględnienie" skargi jest tylko czynnością procesową podlegającą ocenie sądu. Inne zaś działanie organu, prowadzące wprost do możliwości weryfikacji wcześniej dokonanego rozstrzygnięcia - w świetle powyższego - należy uznać za niczym nie uzasadnione wzmocnienie pozycji prawnej jednej ze stron kosztem drugiej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) dostrzegło również argumenty przemawiające za przyjęciem, iż omawiany przepis /art. 38 ust. 2 ustawy o NSA/ daje podstawę do rozumienia uwzględnienia skargi jako możliwości merytorycznego działania organu, podobnie jak pod rządami art. 200 par. 2 Kpa. W ocenie Kolegium jednak art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie jest w omawianym zakresie wystarczający. Uregulowanie kompetencji organu byłoby - zdaniem Kolegium - kompletne, gdyby przyjąć możliwość odpowiedniego stosowania przez organ art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Wówczas organowi przysługiwałoby /oczywiście w razie uwzględnienia skargi/ prawo do zmiany lub uchylenia swego rozstrzygnięcia, a także do stwierdzenia jego nieważności lub niezgodności z prawem.
Argumentując za dopuszczalnością merytorycznego orzekania przez organ w sytuacji określonej w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, Kolegium wskazało także na okoliczność, że omawiany problem wiąże się zawsze z decyzjami ostatecznymi. W konsekwencji Kolegium upatruje ewentualnych podstaw do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w odpowiednim stosowaniu art. 154 i art. 155 Kpa, podkreślając jednocześnie, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem, do którego powyższy tryb zmiany /powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego/ nie ma zastosowania.
W rezultacie Kolegium dopuszcza wykładnię art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, z której wynika, że w pojęciu uwzględnienia skargi kryje się prawo organu do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Jednakże wniosek ów nie wynika wprost z przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a zatem - zdaniem Kolegium - skierowanie pytania do Sądu w przedstawionym zakresie jest konieczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie wymaga rozważenia przede wszystkim sama dopuszczalność wystąpienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./.
Podkreślić bowiem trzeba, że stosownie do powołanego przepisu kolegium w pełnym składzie może, na zasadach określonych ustawami, wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeśli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.
Z unormowania powyższego /a także z treści art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, stanowiącego, iż wniesienie pytania powoduje z mocy prawa zawieszenie postępowania w sprawie, w związku z którą zostało wniesione/ wynika, że instytucja pytań prawnych samorządowych kolegiów odwoławczych odnosi się tylko do sytuacji, w których toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie, a od odpowiedzi udzielonej na pytanie zależy wprost rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy co do jej istoty. Pytanie prawne zatem określone w powyższych przepisach ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest instytucją mającą na celu uzyskanie przez organ rozpoznający sprawę /kolegium/ wiążącej sądowej wykładni prawa, która ma mieć rozstrzygające znaczenie dla istoty sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego.
O takim właśnie celu pytań prawnych świadczy również powoływany art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, według którego toczące się w sprawie postępowanie administracyjne, w związku z wniesieniem pytania, ulega zawieszeniu z mocy prawa. Nasuwa się więc wniosek, że wspomniany art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest logicznym dopełnieniem istoty instytucji pytań prawnych przewidzianych w art. 22 ust. 1 tej ustawy. Skoro bowiem właśnie od sądowej wykładni prawa ma zależeć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez kolegium, to niejako "automatyczne" zawieszenie postępowania w sprawie jest nie tylko zasadne, ale wręcz konieczne.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sądowych i administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) wystąpiło z przedstawionym na wstępie pytaniem prawnym /pytaniami/ dopiero po wniesieniu przez skarżącą spółkę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku na ostateczne postanowienie tego Kolegium, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. A więc wniesienie pytania prawnego przez Kolegium nastąpiło wówczas, gdy postępowanie odwoławcze /prowadzone na skutek odwołania od decyzji Wójta Gminy E. z dnia 15 maja 1995 r. nr Fn 3254/95 w sprawie zwolnienia od podatku rolnego/ zostało już ostatecznie zakończone, co oznacza, iż nie toczy się obecnie postępowanie, które mogłoby ulec zawieszeniu z mocy prawa.
Wniesienie natomiast skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego uruchomiło jedynie etap tzw. "autokontroli". Sytuacja taka oznacza, że gdyby nawet uznać postępowanie związane ze wspomnianą autokontrolą za quasi - postępowanie administracyjne i przyjąć, iż właśnie to postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa na skutek wystąpienia z pytaniem prawnym, to i tak nie zachodziłby przypadek zawieszenia postępowania "w sprawie", o czym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, lecz wystąpiłby po prostu stan zawieszenia postępowania incydentalnego /a więc postępowania szczególnego/.
W świetle analizy powoływanych unormowań art. 22 ust. 1 i art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nasuwa się wniosek, że ustawodawca wprowadził instytucję omawianych pytań prawnych w celu rozstrzygania wątpliwości prawnych jedynie na etapie toczącego się postępowania administracyjnego. Świadczy o tym także - jak wspomniano - wskazanie w powoływanym art. 22 ust. 1 związku pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a "rozstrzygnięciem sprawy", a więc jej merytorycznym załatwieniem. Takie zaś rozstrzygnięcie /odnoszące się do istoty sprawy/ następuje jedynie w ramach postępowania administracyjnego /zwykłego/, kończącego się stosownie do art. 104 Kpa decyzją administracyjną /niekiedy zaś postanowieniem/.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniany etap autokontroli, w którego ramach w rozpoznawanej sprawie przedstawione zostało pytanie prawne, z istoty swej nie służy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej /ta bowiem została rozstrzygnięta ostatecznie/, lecz stwarza jedynie możliwość weryfikacji wydanego już aktu pod wpływem argumentów zawartych w skardze.
Za niedopuszczalnością występowania z pytaniem prawnym po wniesieniu skargi do Sądu przemawia także celowościowa wykładnia art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Jeżeli bowiem ustawodawca przewiduje /o czym była mowa/ zawieszenie postępowania z mocy prawa w razie wniesienia pytania, to celem tej regulacji jest niewątpliwie wpływ odpowiedzi udzielonej na to pytanie na wynik sprawy. Wprost stanowi o tym - jak wspomniano - powoływany już art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, nawiązując do związku przyczynowego ze sprawą, w związku z którą pytanie zostało wniesione. Wykładnia zatem art. 22 ust. 1 zakładająca możliwość stawiania pytań na etapie autokontroli stwarzałaby swoistego rodzaju tryb oceny zarzutów podniesionych w skardze. Samorządowe kolegium odwoławcze zasięgałoby w takich warunkach opinii Sądu nie w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz w zakresie oceny zarzutów skargi. Nie taka jednak była intencja ustawodawcy.
Względy celowości omawianego uregulowania prawnego nakazują zwrócić uwagę także na okoliczność, iż gdyby dopuścić możliwość występowania z pytaniami prawnymi na etapie autokontroli, to instytucja ta byłaby niespójna, a niekiedy nawet pozostawała w kolizji z istotą sądowej kontroli administracji. Po udzieleniu bowiem wiążącej odpowiedzi przez Sąd na tym etapie i pozostawaniu organu w zwłoce co do weryfikacji danego aktu, Sąd byłby władny rozpoznać skargę na ten akt i brak jest przepisów, które koordynowałyby takie działania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu niniejszej sprawy, postanowił odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione na wstępie pytania prawne.