Uzasadnienie
Wójt Gminy G. decyzją z dnia 28 listopada 1995 r. nr 3242/3/95, wydaną na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486 ze zm./ w związku z art. 3 ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, par. 1 uchwały Rady Gminy G. nr VI-57/94 z dnia 28 grudnia 1994 r. w sprawie określenia stawek podatku od nieruchomości oraz par. 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 stycznia 1995 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 7 poz. 33/, ustalił zobowiązanie podatkowe Elektrowni Szczytowo-Pompowych S.A. w W. w podatku od nieruchomości za rok 1995 w wysokości 3.497.740 złotych. Ponadto zaliczył na poczet tego podatku 341.105 złotych i określił kwotę do zapłaty na 3.156.635 złotych oraz zobowiązał Elektrownie Szczytowo-Pompowe do zapłaty należnych odsetek, które na dzień 30 listopada 1995 r. wynosiły 768.245 złotych. W uzasadnieniu decyzji podano, że Elektrownie Szczytowo-Pompowe S.A. w W. w deklaracji podatkowej w podatku od nieruchomości na rok 1995 pominęły fakt posiadania budowli służących bezpośrednio do prowadzenia działalności gospodarczej w postaci zbiornika górnego i czterech rurociągów derywacyjnych zlokalizowanych na działkach nr 199/9 i 14/17, stanowiących własność Gminy G. Zdaniem Wójta Gminy podatnik dokonał dowolnej interpretacji art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez uznanie zbiornika górnego i rurociągów derywacyjnych za objęte zwolnieniem od podatku, co byłoby możliwe, gdyby budowle te były wykorzystywane bezpośrednio do wytwarzania energii elektrycznej. Tymczasem służą one, podobnie jak we wszystkich elektrowniach szczytowo-pompowych, jedynie do magazynowania energii elektrycznej pochodzącej z nadwyżek ogólnopolskiego systemu energetycznego. Fakt ten potwierdza sama Elektrownia w wydanym informatorze oraz ekspertyza wykonana przez firmę doradztwa gospodarczego i prawnego D. w G. A zatem wartość tych budowli należało przyjąć do podstawy naliczenia podatku od nieruchomości.
W odwołaniu od tej decyzji Elektrownie Szczytowo-Pompowe S.A. w W. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez niezapewnienie odwołującemu się czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto nie zgodziły się z poglądem Wójta Gminy G., jakoby Elektrownia Wodna Ż. nie produkowała energii elektrycznej, lecz jedynie ją magazynowała, oraz że górny zbiornik tej Elektrowni nie jest zbiornikiem wodnym elektrowni wodnej, a rurociągi derywacyjne służące do "podawania wody" z górnego zbiornika na turbiny nie są budowlami wykorzystywanymi bezpośrednio do wytwarzania energii elektrycznej, w konsekwencji czego budowle te i zajęte pod nie grunty nie są zwolnione od podatku od nieruchomości. Stanowisko wyrażone w decyzji w sposób nieuprawniony wykracza poza zakres unormowany przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a z jej uzasadnienia nie wynika, z jakich powodów instalacje i budowle typowe dla energetyki wodnej i niezbędne do wytwarzania w elektrowniach wodnych energii elektrycznej /zbiornik wodny, kanał doprowadzający, turbina i zbiornik dolny/ zostały uznane za pośrednio związane z wytwarzaniem energii elektrycznej. Świadczenie usług systemowych bez produkcji energii w Elektrowni Wodnej w Ż. byłoby niemożliwe. Pogląd organu I instancji, że wytwórca energii świadczący równocześnie usługi dla krajowego systemu energetycznego przestaje być producentem energii, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a zwłaszcza w przepisach powołanych w podstawie prawnej decyzji. W deklaracjach podatkowych na rok 1995 Spółka dokonała prawidłowego rozróżnienia pomiędzy obiektami związanymi z przedmiotem jej działalności położonymi w całej Polsce, służącymi bezpośrednio do wytwarzania energii elektrycznej, a innymi obiektami związanymi z prowadzoną działalnością gospodarczą. W par. 6 statutu Spółki, określającym przedmiot jej działalności, na pierwszym miejscu zamieszczono postanowienie: wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej. Wytworzoną energię Spółka sprzedaje Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A., wystawiając faktury z symbolem SWW 0311 oznaczającym "energia elektryczna", a nie "usługa magazynowania energii elektrycznej". Zdaniem Spółki, decyzja powinna być uchylona, opiera się bowiem na przesłankach nie mających żadnego związku ze stanem faktycznym i prawnym.
W piśmie uzupełniającym odwołanie Zarząd Elektrowni Szczytowo-Pompowych S.A. w W. podkreślił, że celem działalności Spółki, w tym również Elektrowni Wodnej w Ż., jest wytwarzanie energii elektrycznej w szczycie obciążenia. W procesie technologicznym elektrowni szczytowo-pompowej do pompowania wody do górnego zbiornika wykorzystuje się energię elektryczną, a woda z tego zbiornika jest wykorzystywana do produkcji tej energii. Technologia ta niczym nie różni się od stosowanej w klasycznych elektrowniach wodnych i polega na dwukrotnym przetwarzaniu, tj. zużywaniu, a następnie wytwarzaniu energii. Elektrownia Ż. jako typowa elektrownia szczytowo-pompowa, produkując energię elektryczną, wykorzystuje wyłącznie górny zbiornik i rurociągi derywacyjne, bez których nie mogłaby wytworzyć ani jednej kilowatogodziny energii. A zatem budowle te służą bezpośrednio do wytwarzania energii elektrycznej i powinny być zwolnione od podatku od nieruchomości: rurociągi derywacyjne na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a grunty zajęte na zbiornik górny elektrowni wodnej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, co wynika wprost z treści tego przepisu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), rozpoznając powyższe odwołanie, powzięło wątpliwość co do tego, "czy przepisy art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, zwalniające od podatku od nieruchomości budowle wykorzystywane wyłącznie do wytwarzania energii elektrycznej i zajęte pod nie grunty, odnoszą się do elektrowni szczytowo-pompowych wytwarzających energię elektryczną okresowo, a jeśli tak, to czy zwolnienie to dotyczy tylko urządzeń wytwarzających energię elektryczną /turbina/, czy także górnych zbiorników wodnych magazynujących potencjalną energię wodną, oraz czy taka elektrownia szczytowo-pompowa jest elektrownią wodną, pod którą grunt jest zwolniony od powyższego podatku /art. 7 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy/". W związku z tymi wątpliwościami skład orzekający Kolegium zwrócił się do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym w przytoczonym wyżej brzmieniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uwzględniło ten wniosek i działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ podjęło uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionym na wstępie pytaniem prawnym.
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych wynika, iż budowle i zajęte pod nie grunty nie wykorzystywane wyłącznie do wytwarzania energii elektrycznej są przedmiotem opodatkowania podatkiem od nieruchomości na zasadach ogólnych. W ocenie Kolegium wątpliwości budzi pojęcie "wytwarzanie energii elektrycznej", nie zdefiniowane przez ustawodawcę ani w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, ani w ustawie z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej /Dz.U. nr 21 poz. 96 ze zm./, zakres tego pojęcia więc mogą ustalić tylko organy stosujące przepisy tej ustawy. Następnie opisano funkcjonowanie elektrowni szczytowo-pompowej, określając ją jako szczególną elektrownię wodną i konkludując, że pełni ona przede wszystkim funkcje regulacyjno-interwencyjne, a wytwarzana okresowo i w ograniczonym zakresie energia elektryczna stanowi zabezpieczenie stabilności systemu energetycznego. Wątpliwości interpretacyjne, w ocenie Kolegium, na tle przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. sprowadzają się do tego, czy należałoby zastosować wykładnię ściśle gramatyczną i objąć zwolnieniem od podatku część budowli elektrowni /turbiny/ wytwarzającą wyłącznie prąd elektryczny, czy też zastosować wykładnię celowościową i objąć zwolnieniem także zbiorniki górne magazynujące wodę, bez których nie można wytwarzać energii elektrycznej. Przyjęcie wykładni celowościowej, zdaniem Kolegium, prowadziłoby do zwolnienia od podatku jedynie gruntu pod elektrownią na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy, bez możliwości zwolnienia budowli elektrowni. Jako dodatkową trudność interpretacyjną dla składu orzekającego wskazano przynajmniej częściową konkurencyjność pomiędzy pkt 5 a pkt 6 w art. 7 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z akt sprawy i dokumentów przesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez przewodniczącą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) wraz z pismem z dnia 29 maja 1996 r. wynika, że uchwała Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 16 kwietnia 1996 r. nie została podpisana przez członków tego Kolegium. W związku z tym należy rozważyć, czy w istocie uchwała została podjęta i czy może wywrzeć prawny skutek w postaci podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały zawierającej odpowiedź na pytanie prawne na podstawie art. 50 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Przepis art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ nie ustanawia bezpośrednio wymagania podpisania uchwały przez wszystkich członków kolegium uczestniczących w jej podjęciu, jednakże obowiązek taki można wyprowadzić z treści art. 17 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wszyscy członkowie składu orzekającego obowiązani są podpisać każde orzeczenie kolegium, w tym również orzeczenie w sprawie wystąpienia z pytaniem prawnym. Orzeczenie to powinno przybrać formę postanowienia /art. 17 ust. 1 powyższej ustawy w związku z art. 123 Kpa/ i zawierać podpisy /art. 124 par. 1 Kpa/. A zatem skoro na składzie orzekającym ciąży obowiązek złożenia podpisów pod tekstem postanowienia, to nie ma żadnych racjonalnych przesłanek przemawiających za tym, że uchwała pełnego składu kolegium, podjęta w trybie art. 22 ust. 4 powyższej ustawy, nie wymaga podpisów wszystkich członków biorących udział w jej podjęciu. Samorządowe kolegium odwoławcze ze swej istoty jest organem wieloosobowym, kolegialnym, a podjęta uchwała stanowi wyraz woli jego członków, której wyrażenie powinno nastąpić przez złożenie podpisów pod tekstem uchwały. Jeżeli więc kolegium zostało ustawowo upoważnione do występowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej konkretnej /indywidualnej/ sprawy z zakresu administracji publicznej /art. 22 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu uchwały są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do jej podpisania. Stanowisko to znajduje wsparcie w utrwalonej i nadal aktualnej linii orzeczniczej NSA, dotyczącej podpisywania decyzji kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych i decyzji innych organów kolegialnych, w świetle bowiem postanowień ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i kodeksu postępowania administracyjnego uchwałę kolegium podejmowaną w trybie art. 22 tej ustawy należy uznać za jedną z form wydawanych orzeczeń. Na konieczność - co do zasady - przestrzegania wymagania podpisania uchwały samorządowego kolegium odwoławczego o wystąpieniu z pytaniem prawnym wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów z dnia 16 października 1995 r. VI SA 2/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 1/. Wprawdzie w konkretnej sprawie Sąd uznał brak podpisów bezpośrednio pod tekstem uchwały za uchybienie co do formy, jednakże dysponował wykazem członków kolegium z podpisami przy ich nazwiskach, co nie występuje w niniejszej sprawie.
Jak już powiedziano, uchwała Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) nie zawiera podpisów. Podpisy członków Kolegium figurują jedynie na załączonej do protokołu z posiedzenia liście obecności i potwierdzają wyłącznie fakt ich uczestnictwa w tym posiedzeniu. Podpisania uchwały, jako jednej z przesłanek jej ważności, nie może w ocenie Sądu zastąpić oświadczenie przewodniczącej Kolegium zawarte w protokole z posiedzenia, że pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) podjął uchwałę o wystąpieniu do NSA z pytaniem prawnym. Uchwała, stanowiąca załącznik do protokołu, pozostała nadal nie podpisana, a sam protokół z posiedzenia został podpisany przez przewodniczącą i protokolanta. Brak jest nawet podpisów pod sentencją uchwały. Z tych przyczyn Sąd nie mógł przyjąć, że opisane uchybienia mają jedynie charakter formalny i nie stanowią przeszkody do merytorycznego rozpoznania pytania prawnego, albowiem uchwała nie została skutecznie podjęta. W tej sytuacji należy stwierdzić, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wniesione pytanie prawne, które nie może wywołać skutku prawnego w formie podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego i tym samym uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego podjęcia uchwały. (...)