Uzasadnienie
Przytoczone na wstępie pytanie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:
Pismem z dnia 9 stycznia 1997 r. Zdzisław S., zamieszkały w W. 11, powołując się na przepisy ustawy z dnia 4 lipca 1996 r. o zmianie ustaw o podatku rolnym, o lasach, o podatkach i opłatach lokalnych oraz o ochronie przyrody /Dz.U. nr 91 poz. 409/, zwrócił się do Wójta Gminy W. o udzielenie mu okresowego zwolnienia od podatku rolnego od gruntów rolnych o ogólnej powierzchni 66,15 ha. Do podania dołączył umowę dzierżawy tych gruntów z dnia 9 czerwca 1994 r., zawartą z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa na okres 10 lat.
Wójt Gminy W. decyzją z dnia 17 stycznia 1997 r. nr Fn. 3255/97 odmówił Zdzisławowi S. zwolnienia od tego podatku, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431/. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż stosownie do powołanego przepisu zwalnia się od podatku rolnego na okres 5 lat grunty lub prawo wieczystego użytkowania gruntów, nabyte w drodze kupna na utworzenie nowego lub powiększenie istniejącego gospodarstwa rolnego o powierzchni nie przekraczającej 100 ha, oraz grunty Państwowego Fundusz Ziemi i Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa objęte w trwałe zagospodarowanie w celu utworzenia nowego gospodarstwa lub powiększenia gospodarstwa już istniejącego do powierzchni nie przekraczającej 100 ha. Przepisy ustawy przewidujące zwolnienie od podatku gruntów rolnych objętych w trwałe zagospodarowanie od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa obowiązują od dnia 1 stycznia 1997 r., natomiast Zdzisław S. zawarł umowę dzierżawy z Agencją w dniu 9 czerwca 1994 r., a więc przed wejściem w życie tych przepisów. Z tego powodu grunty nabyte przez Zdzisława S. nie podlegają zwolnieniu.
W odwołaniu od powyższej decyzji Zdzisław S. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przyjętych za podstawę zawartego w niej rozstrzygnięcia. Zdaniem odwołującego się, wspomniane zwolnienie od podatku rolnego dotyczy także gruntów nabytych od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przed dniem 1 stycznia 1997 r.
Wójt Gminy W. podał w piśmie z dnia 31 stycznia 1997 r., przekazującym odwołanie organowi II instancji w trybie art. 171 Kpa, że w dniu zawarcia umowy o przejęciu przez Zdzisława S. wymienionych na wstępie gruntów ustawa o podatku rolnym nie przewidywała zwolnienia od tego podatku gruntów przejętych od Agencji w trwałe użytkowanie. Dodał, że w dniu zawarcia wspomnianej umowy dzierżawy odwołujący się był właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 72 ha.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) przy rozpatrywaniu odwołania Zdzisława S. na posiedzeniu w dniu 12 marca 1997 r. powziął wątpliwość co do zakresu stosowania art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym /w brzmieniu ustalonym przez powołaną ustawę z dnia 4 lipca 1996 r./ i w związku z tym zwrócił się do pełnego składu Kolegium o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z następującymi pytaniami prawnymi:
- Czy zwolnienie od podatku rolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431 ze zm./ przysługuje zawsze do powierzchni 100 ha gruntów nabytych lub objętych w trwałe zagospodarowanie, czy też do powierzchni tych gruntów dolicza się grunty już posiadane przez podatnika?
- Czy przepis art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431 ze zm./ w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 4 lipca 1996 r. o zmianie ustaw o podatku rolnym, o lasach, o podatkach i opłatach lokalnych oraz o ochronie przyrody /Dz.U. nr 91 poz. 409/ stosuje się do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa objętych w trwałe zagospodarowanie w celu utworzenia nowego gospodarstwa lub powiększenia gospodarstwa już istniejącego, jeżeli objęcie to nastąpiło przed 1 stycznia 1997 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym?
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uwzględnił częściowo ten wniosek i uchwałą z dnia 22 kwietnia 1997 r., podjętą na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionym na wstępie pytaniem prawnym, obejmującym wątpliwości prawne sformułowane w pkt 1 wniosku składu orzekającego Kolegium. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że oprócz gruntów przejętych od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Zdzisław S. ma jeszcze grunty rolne o powierzchni 72 ha stanowiące jego własność. Oznacza to, że w dniu 1 stycznia 1997 r. odwołujący się prowadził gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni ponad 100 ha, a więc przekraczającej powierzchnię, która stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. podlega okresowemu zwolnieniu od podatku rolnego. Kwestia dopuszczalności stosowania wspomnianego zwolnienia w takiej sytuacji jest źródłem wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że wątpliwości budzi także kwestia stosowania omawianego zwolnienia do gruntów objętych przed 1 stycznia 1997 r. Wobec tego, że zagadnienie to jest przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie SKO-Pd-78/97, Kolegium odstąpiło od ponownego obejmowania tego problemu pytaniem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uchwała pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) niesłusznie pomija poruszony we wniosku składu orzekającego Kolegium problem dopuszczalności stosowania art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431 ze zm./, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 4 lipca 1996 r. o zmianie ustaw o podatku rolnym, o lasach, o podatkach i opłatach lokalnych oraz o ochronie przyrody /Dz.U. nr 91 poz. 409/, do gruntów przejętych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa z innych źródeł niż Państwowy Fundusz Ziemi, jeżeli objęcie tych gruntów w trwałe zagospodarowanie nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1997 r. Wyjaśnienie tej kwestii bowiem miało w sprawie zasadnicze znaczenie, gdyż jedynie w razie przyjęcia, że art. 12 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o podatku rolnym /w brzmieniu ustalonym cytowaną ustawą z dnia 4 lipca 1996 r./ dotyczy także tych gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, które do dnia 1 stycznia 1997 r. nie były objęte zwolnieniem, uzasadnione byłoby rozważanie innych zagadnień prawnych związanych ze stosowaniem tego przepisu do wspomnianych gruntów. Od wyjaśnienia więc tego problemu niewątpliwie zależało rozstrzygnięcie sprawy, w której skierowano pytanie prawne. Ustalenie natomiast zależności pomiędzy pytaniem prawnym zawartym w uchwale pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) a rozstrzygnięciem tej sprawy mogłoby nastąpić jedynie w razie uznania za dopuszczalne stosowania omawianego zwolnienia do wskazanych wyżej gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Z powodu niezamieszczenia w uchwale pytania prawnego dotyczącego tej kwestii zagadnienie to nie może być przedmiotem odpowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w następstwie czego została wyłączona możliwość ustalenia, czy zgłoszone pytanie prawne odpowiada wymaganiu wynikającemu z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, to jest czy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.
W związku z uwzględnieniem w uchwale jedynie części wniosku składu orzekającego Kolegium Sąd rozpoznający sprawę stwierdza, że podziela pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 grudnia 1995 r. VI SA 22/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 10/, iż kolegium w pełnym składzie jest uprawnione do zmiany lub modyfikacji pytania. Trudno bowiem przyjmować, by pełny skład kolegium w procedurze zadawania pytań prawnych uczestniczył jedynie w charakterze organu oceniającego, czy wystąpić z pytaniem prawnym, czy też nie. Z drugiej jednak strony należy zauważyć, że pytanie prawne, choć zadawane przez kolegium w pełnym składzie, służy konkretnemu składowi, którego wątpliwość rozstrzyga. Rola kolegium w pełnym składzie jest ograniczona, gdyż nie jego wątpliwość jest racją zadania pytania prawnego /por. uchwałę NSA z dnia 12 lutego 1996 r. VI SA 24/95, ONSA 1996 Nr 2 poz. 58/. Kolegium w pełnym składzie bada tylko, czy problem przedstawiony w proponowanym przez skład orzekający pytaniu jest istotny z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy, a zatem czy została spełniona przesłanka zawarta w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Stwierdzenie występowania powyższej przesłanki, a więc uznanie, że od odpowiedzi na pytanie prawne proponowane przez skład orzekający kolegium zależy rozstrzygnięcie danej sprawy, powinno prowadzić do uwzględnienia w całości wniosku tego składu w uchwale o skierowaniu pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ustalenie, że problem prawny, który budzi wątpliwości składu orzekającego kolegium, jest przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie, nie stanowi zasadniczo wystarczającej podstawy do odstąpienia od przedstawienia go Sądowi do wyjaśnienia w danej sprawie. Należy bowiem pamiętać, że wątpliwości prawne składu orzekającego kolegium powstają na tle okoliczności konkretnej sprawy i kolegium, występując o ich wyjaśnienie w ramach procedury pytań prawnych, dąży do uzyskania odpowiedzi, która pozwoli mu na prawidłowe rozstrzygnięcie owej konkretnej sprawy. Nie można przy tym pomijać specjalnego waloru prawnego odpowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na pytanie prawne: uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie /art. 50 w związku z art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Uwzględniając powyższe wywody, należy stwierdzić, że uprawnienie pełnego składu samorządowego kolegium odwoławczego do zmiany lub modyfikacji pytania ma - jak powiedziano - zakres ograniczony. Kolegium w pełnym składzie może dokonać pewnego doprecyzowania pytania, ale powinna to być modyfikacja treści pytania zaproponowanej przez skład orzekający, także pozostająca w związku z rozstrzyganą sprawą.
Stosownie do art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 18 i 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd ten udziela odpowiedzi na pytania prawne kolegium, jeżeli stwierdzi, że pomiędzy przedstawionym do wyjaśnienia pytaniem prawnym a rozstrzygnięciem danej sprawy zachodzi bezpośredni związek. Z podanych wyżej powodów w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego związku. Zgodnie więc z powołanymi ostatnio przepisami postanowiono jak w sentencji.