Uzasadnienie
Analiza problematyki prawnej poruszonej w pytaniu prowadzi do wniosku, że wątpliwości Kolegium sprowadzają się w istocie do tego, czy piwnice stanowią element "powierzchni użytkowej budynku", o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, stanowiącej, zgodnie z ust. 1 pkt 1 tego przepisu, podstawę opodatkowania "dla budynków lub ich części".
Tak pojmując pytanie prawne Kolegium należy zauważyć, iż wskazana wyżej kwestia była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 1996 r. FPK 6/96 /dotychczas nie publikowanej/, w której Sąd ten przyjął, że "Powierzchnia użytkowa budynku, o której mowa w art. 4 ust. ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ obejmuje także piwnice".
Naczelny Sąd Administracyjny w motywach uchwały stwierdził m.in., że treść art. 4 ust. 2 tej ustawy wykazuje, że podana w tym przepisie definicja jest wyczerpująca.
Ustawodawca wskazał w niej bowiem, co składa się na "powierzchnię użytkową budynku" oraz określił te powierzchnie budynku, które nie wchodzą w skład definiowanego pojęcia (...). Wspomniana ostatnio część definicji (...) wymienia tylko powierzchnie klatek schodowych oraz szybów dźwigowych.
Ustawodawca więc nie dostarcza normatywnych podstaw do objęcia tym wyłączeniem również piwnic.
W uzasadnieniu uchwały wskazano następnie na ustalenia doktryny o autonomii prawa podatkowego w stosunku do innych gałęzi prawa. Konsekwencją takiego /autonomicznego/ charakteru prawa podatkowego jest między innymi to, że nazwy przyjęte przez to prawo z innych dziedzin prawa nie oznaczają najczęściej tych samych pojęć. Nazwy te służą bowiem do budowania określonych pojęć w prawie podatkowym, a te pojęcia wraz z innymi cechami ustaw podatkowych stanowią część składową nowych kompleksów prawnych, i uzyskują cechy szczególne, niezbędne do założonych przez ustawodawcę celów opodatkowania. W doktrynie podkreśla się nawet, że prawo podatkowe, aby mogło wypełniać swoje zadania, może być wiązane tylko własnymi pojęciami.
Ustawodawca jednak posługuje się niekiedy w prawie podatkowym pojęciami innych dziedzin prawa, bez ich zmiany lub modyfikacji, lecz czyni to zasadniczo tylko wtedy, gdy uzna, że pojęcia te mogą być wykorzystane do realizacji celów opodatkowania.
Prawo podatkowe więc używając nazw analogicznych jak w innych gałęziach prawa, albo może im przypisywać takie pojęcie jak w danej dziedzinie, albo też pojęcie szczególne, uzależnione od celów, jakie ustawodawca zamierza realizować.
Uchwała zwraca uwagę na to, że powołana ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. w art. 3 ust. 4 podaje definicję "budynku", wyjaśniając, że: "Za budynek, w rozumieniu ustawy, uważa się obiekt budowlany umocowany w ziemi lub na ziemi, posiadający ściany lub słupy albo filary oraz pokrycie dachowe". Zamieszczenie w ustawie powyższej definicji, odmiennej od definicji przyjętej w prawie budowlanym /por. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414/ wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca nie przypisuje w tym wypadku nazwie "budynek" takiego pojęcia, jak w prawie budowlanym, lecz pojęcie szczególne, dostosowane do celów realizowanych przez tę ustawę. Powyższe stwierdzenie odnosi się, rzecz jasna, także do przepisów, które zawierają regulacje nawiązujące wprost do określenia "budynek" w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy. Taki sam szczególny charakter wykazuje także art. 4 ust. 2 tej ustawy. Konsekwencją dokonanych ostatnio ustaleń jest wykluczenie możliwości odnoszenia do analizowanych pojęć /"kondygnacja", "budynek"/ definicji i wyjaśnień występujących w prawie budowlanym.
Według uchwały NSA z dnia 24 czerwca 1996 r. uznanie, że regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ma charakter autonomiczny, wyłącznie "podatkowy", uzasadnia stanowisko, że przy wyjaśnianiu treści tego przepisu uwzględniać należy przede wszystkim wnioski wypływające z wykładni gramatycznej.
(...) W uzasadnieniu uchwały podkreślono także, że słuszność sformułowanego w niej stanowiska znajduje potwierdzenie we wnioskach wypływających z wykładni celowościowej, uwzględniającej istotę ekonomiczną podatku od nieruchomości.
Wskazano m.in., że w orzecznictwie przyjmuje się, iż normatywny sposób ujęcia podatku od nieruchomości pozwala na zakwalifikowanie go do grupy podatków od posiadania majątku.
Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 6 września 1995 r. W 20/94 w sprawie wykładni art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /OTK 1995 cz. II poz. 44/, ujmując w ten sposób podatek od nieruchomości wskazał, że "Charakter i zadania podatków od posiadania majątku są zróżnicowane w zależności od sposobu wykorzystania majątku. Posiadacze majątku podlegającego opodatkowaniu podatkami majątkowymi, uzyskują bowiem szczególnego rodzaju dochody, a mianowicie dochody w naturze polegające na zaspokojeniu potrzeb bytowych, socjalnych czy gospodarczych na wyższym poziomie niż osoby nie posiadające majątku".
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, tym cechom podatków obciążających posiadaniu majątku w pełni odpowiada podatek od nieruchomości, w którym ciężar podatku został zróżnicowany w zależności od charakteru majątku. Ujawnia się to najwyraźniej w konstrukcji stawek podatkowych.
Przepis art. 5 powołanej ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. przewiduje bowiem, że w wypadku wykorzystania majątku do prowadzenia działalności gospodarczej stawki podatku są wyższe aniżeli w wypadku wykorzystywania tegoż majątku do innych celów.
Na tle powyższych wywodów uchwały Trybunału uzasadniony wydaje się być pogląd, że w ujęciu ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. podatek od nieruchomości, a ściśle wymiar tego podatku, wykazuje pośredni związek z pożytkami uzyskiwanymi z nieruchomości. Powszechnie wiadomo, że piwnice stosunkowo często wykorzystywane są do prowadzenia działalności gospodarczej /np. do składowania artykułów, które należy przechowywać w niskich temperaturach, bez dostępu światła, czy w pomieszczeniach o podwyższonej wilgotności, jako lokale, w których świadczy się usługi lub jako pomieszczenia biurowe/.
W tej sytuacji nie sposób nie przyjąć, aby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie piwnic z podatku od nieruchomości.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko sformułowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 1996 r. FPK 6/96 oraz podaną w niej argumentację.