Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), rozpatrując w dniu 30 kwietnia 1997 r. odwołanie Marka D. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 7 kwietnia 1997 r. nr 33159/1997 w przedmiocie wymiaru zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za rok 1997, postanowiło wystąpić do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego o podjęcie uchwały sprawie skierowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o treści przedstawionej na wstępie.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego uwzględnił ten wniosek i uchwałą z dnia 4 lipca 1997 r. nr 2/97 wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonym wyżej pytaniem. Uzasadniając swą uchwałę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze tak przedstawiło stan faktyczny sprawy i wątpliwości prawne, które skłoniły je do wystąpienia z pytaniem:
Wspomnianą już decyzją z dnia 7 kwietnia 1997 r. Burmistrz Miasta i Gminy Z. ustalił wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 1997 z tytułu podatku od nieruchomości od gruntu o powierzchni 3100 m2, stanowiącego współwłasność w 2/4 Marka D. i po 1/4 Tadeusza D. i Bogdana D. Od powyższej decyzji odwołał się Marek D., twierdząc, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,52 ha, które jest opodatkowane podatkiem rolnym, a ponadto właścicielem 0,45 ha lasu i współwłaścicielem działki nr 589, zabudowanej budynkami gospodarczymi, w których przechowuje maszyny rolnicze i płody rolne. Jego udział we współwłasności działki, wynoszący 2/4, stanowi 0,16 ha jej powierzchni, jest integralną częścią jego gospodarstwa rolnego i został opodatkowany podatkiem rolnym, którego wysokość ustalono odrębną decyzją.
Na tle tego stanu faktycznego Kolegium powzięło wątpliwość, czy udział Marka D. we współwłasności działki nr 589 uznać za część gospodarstwa rolnego i opodatkować podatkiem rolnym, czy też przyjąć, że grunt będący przedmiotem współwłasności stanowi odrębną jednostkę rejestrową, nie podzieloną pomiędzy współwłaścicieli, i powinien być opodatkowany podatkiem od nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, mimo że jest integralną częścią gospodarstwa rolnego. Wątpliwości te, jak pisze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), powstały na tle przepisów art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431 ze zm./ oraz art. 2 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Pierwszy z tych przepisów zawiera definicję gospodarstwa rolnego i nie wynika z niego ani z innych przepisów tej ustawy, by ustawodawca wykluczył możliwość uznania udziałów we współwłasności gruntów rolnych za części gospodarstwa rolnego. Jednakże drugi z tych przepisów - art. 2 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - stwierdza, że jeżeli nieruchomość jest współwłasnością albo we współposiadaniu dwóch lub więcej osób prawnych albo osób fizycznych, z wyjątkiem nieruchomości, o których mowa w ust. 3 i 5, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie organ pierwszej instancji ustalił obowiązek podatkowy od gruntu o powierzchni 0,31 ha, stanowiącego współwłasność Marka, Tadeusza i Bogdana D., nie rozważając kwestii, iż jeden ze współwłaścicieli działki, na którego wystawiony został nakaz płatniczy ze skutkiem prawnym dla pozostałych, wykorzystuje swój udział w gruncie w sposób rolniczy, udział ten bowiem wchodzi w skład jego gospodarstwa rolnego, opodatkowanego podatkiem rolnym w odrębnym nakazie płatniczym. Przeprowadzony w ten sposób wywód uzasadnia, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowisko, iż od odpowiedzi na postawione pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm. - nazywanej dalej w skrócie ustawą o SKO/ pełny skład kolegium może na zasadach określonych przez ustawy wystąpić na wniosek składu orzekającego do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeśli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Przepisy te zatem wymagają dla uzyskania odpowiedzi na pytanie prawne łącznego spełnienia dwóch warunków. Pierwszy polega na tym, by skład orzekający przedstawił wniosek o podjęcie przez pełny skład kolegium uchwały o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym i by kolegium uchwałę taką podjęło bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 3/5 składu tego organu. Warunek ten został spełniony. Z akt sprawy wynika, że w chwili podejmowania uchwały Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) liczyło 15 członków i wszyscy oni uczestniczyli w jej podjęciu. Należy zatem rozważyć, czy został spełniony drugi z warunków zawartych w art. 22 ust. 1 ustawy o SKO, to znaczy czy od odpowiedzi na przedstawione przez kolegium pytanie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej przez nie sprawy. Wymaga jednak bliższego wyjaśnienia, co należy rozumieć przez to pojęcie.
Przepisy art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o SKO były już przedmiotem wykładni dokonywanej w składzie pięciu sędziów NSA. W uchwałach swych Sąd zwracał uwagę na zależność pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a wynikiem danej sprawy w jej aspekcie merytorycznym i formalnym.
W uzasadnieniu uchwały z dnia 19 czerwca 1996 r. FPK 1/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Pytanie prawne zatem określone w powyższych przepisach ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest instytucją mającą na celu uzyskanie przez organ rozpoznający sprawę /kolegium/ wiążącej sądowej wykładni prawa, która ma mieć rozstrzygające znaczenie dla istoty sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego" /ONSA 1996 Nr 3 poz. 103 str. 73/. W innej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy rozpoznawaniu sprawy związanej z zadanym pytaniem prawnym należy ustalić związek zadanego pytania z toczącym się postępowaniem administracyjnym, zaznaczając, że w takim wypadku trzeba także zbadać, czy do wszczęcia takiego postępowania doszło w sposób prawnie skuteczny i czy postępowanie znajduje się w takim stadium, iż mogły się ujawnić zasadnicze problemy natury prawnej wymagające rozstrzygnięcia /z uzasadnienia uchwały z dnia 28 grudnia 1995 r. VI SA 22/95 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 10 str. 109/. Na konieczność dokonania przez Sąd oceny prawidłowości przebiegu postępowania administracyjnego, w którego toku zgłoszono pytanie prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę również w uchwałach z dnia 4 marca 1996 r. OPK 1/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 4/ i z dnia 15 lipca 1996 r. OPK 15/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 12/.
Ten aspekt sprawy jest tu tak wyraźnie akcentowany, ponieważ właśnie prawidłowość przebiegu postępowania administracyjnego, w którego toku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wystąpiło z pytaniem prawnym, budzi poważne wątpliwości, co dotyczy zwłaszcza kwestii, czy postępowanie to dotarło do etapu, w którym wystąpienie z zasadniczymi wątpliwościami natury prawnomaterialnej było już dopuszczalne i uzasadnione.
Jak bowiem wynika z uchwały pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz załączonych do niej akt administracyjnych, z wnioskiem o zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym wystąpił skład orzekający w sprawie z odwołania Marka D. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 7 kwietnia 1997 r. nr 33159/1997, ustalającej wysokość podatku od nieruchomości. Odpis tej decyzji, mający formę wydruku komputerowego, został załączony do akt administracyjnych. Jako odwołanie od niej załączono pismo Marka D. noszące datę 6 marca 1997 r., z potwierdzeniem wpływu do Urzędu Miasta i Gminy w Z. w dniu 12 marca 1997 r., a zatem przed wydaniem decyzji. Przekazując sprawę do organu drugiej instancji, Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy Z. napisał w piśmie przewodnim, że przekazuje odwołania złożone przez Marka D., ale także przez Tadeusza i Bogdana D., od decyzji o numerze 33159, a więc takim, jaki przyjmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ale z dnia 20 lutego 1997 r. Do akt sprawy nie załączono ani odwołania podpisanego przez trzy wymienione tu osoby, ani decyzji z tej daty.
W świetle tych ustaleń powstało podstawowe dla sprawy pytanie, czy tryb odwoławczy od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 7 kwietnia 1997 r. nr 33159/1997 został prawidłowo uruchomiony, co szczegółowo zostanie przedstawione w dalszej części uzasadnienia. Dla wyjaśnienia tej kwestii Sąd zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o udzielenie stosownych wyjaśnień i ewentualne uzupełnienie akt.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu Kolegium przesłało pismo z wyjaśnieniami Burmistrza Miasta i Gminy na temat daty wydania decyzji pierwszej instancji, odwołania Bogdana D. i Tadeusza D. od decyzji tego organu z dnia 7 kwietnia 1997 r. o numerach 33157/1997 i 33156/1997, a zatem innych niż numer decyzji podany w uchwale Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oraz "nowe" pierwsze strony uchwały pełnego składu Kolegium w (...) z dnia 4 lipca 1997 r. o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym i poprzedzającego ją postanowienia składu orzekającego z dnia 30 kwietnia 1997 r., w których zmieniono datę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji z dnia 7 kwietnia na 20 lutego 1997 r. Z pisma wyjaśniającego organu pierwszej instancji wynika, że decyzja nr 33159/1997, od której odwołuje się Marek D., została wydana dnia 20 lutego 1997 r., w aktach administracyjnych znajduje się jej odpis /wydruk komputerowy/, a widniejąca na nim data 7 kwietnia 1997 r. nie jest datą wydania decyzji, ale datą sporządzenia tego odpisu.
Abstrahując w tej chwili od zasadniczego wątku rozważań, należy podkreślić, że przysłanie nowych pierwszych stron uchwały i postanowienia nie może wywrzeć żadnego skutku w sensie zmiany ich treści, ponieważ nie został zachowany wymagany tu tryb postępowania. Zarówno uchwała pełnego składu Kolegium, jak i postanowienie składu orzekającego to orzeczenia, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o SKO. Pierwsze wydane w pełnym składzie Kolegium /art. 18 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy/, a drugie w składzie trzyosobowym /art. 18 ust. 1 ustawy/. Do orzeczeń tych, z mocy art. 19 ust. 1 ustawy, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, którego art. 113 określa, w jaki sposób może być dokonane sprostowanie błędów i omyłek w orzeczeniu. Jedynie w tym trybie można było sprostować treść omawianych tu orzeczeń, a nie tak, jak dokonało tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...).
Wracając do zasadniczego wątku sprawy, należy podnieść, że w świetle udzielonych wyjaśnień, z jednoczesnym uwzględnieniem przedstawionej wcześniej zawartości akt administracyjnych, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały zachowane konieczne warunki prawne skutecznego wystąpienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z treści pytania prawnego, wątpliwości pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) dotyczą już kwestii merytorycznej, podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie zaskarżona do organu odwoławczego, który jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę, co nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania odpowiedzi na postawione pytanie prawne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak brak jest podstaw do przyjęcia takiego założenia.
Skuteczne wniesienie odwołania i przesunięcie rozpatrzenia tego środka zaskarżenia do organu drugiej instancji oznacza konieczność zachowania trybu przewidzianego w art. 127-129 Kpa. W myśl art. 129 par. 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Konieczne zatem jest ustalenie, w jaki sposób decyzja organu pierwszej instancji została wprowadzona do obrotu prawnego: czy przez jej doręczenie stronie na piśmie /art. 109 par. 1 Kpa/, czy też przez jej ogłoszenie ustne /art. 109 par. 2 Kpa/.
Ogłoszenie ustne decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady pisemności, wymaga utrwalenia tej czynności na piśmie w drodze sporządzenia protokołu /art. 67 par. 2 pkt 5 Kpa/, który powinien odpowiadać wymaganiom art. 68 i 107 Kpa w zakresie koniecznych elementów decyzji. W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów ustnego ogłoszenia stronie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 20 lutego 1997 r., nie mówiąc już o tym, że załatwienie sprawy w formie ustnej jest możliwe tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes strony /art. 14 par. 2 Kpa/. W wyroku z dnia 29 września 1981 r. II SA 345/81 /ONSA 1981 Nr 2 poz. 96/ Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "(...) możliwość ustnego ogłoszenia decyzji dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 par. 2 Kpa, to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Organ może zatem stosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzje pisemną".
Równocześnie jednak brak jest jakichkolwiek dowodów doręczenia stronie decyzji sporządzonej w formie pisemnej. Jeśli bowiem to, co znajduje się w aktach, jest jedynie jej odpisem /wydrukiem z komputera/, to nie można stwierdzić, by doręczenie tego wydruku czyniło zadość obowiązkowi organu wynikającemu z art. 109 par. 1 Kpa (...) Strona jest uprawniona do otrzymania dokumentu z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ (...).
Nawet gdyby przyjąć, że doręczenie Markowi D. odpisu decyzji sporządzonego 7 kwietnia 1997 r. czyni zadość wymaganiom art. 109 par. 1 Kpa, to i tak nie można było potraktować pisma strony z dnia 6 marca 1997 r. jako odwołania od tej decyzji. W wyroku z dnia 28 stycznia 1994 r. III SA 1472/93 /nie publ./ Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił pogląd, z którym należy się zgodzić, iż skoro zgodnie z art. 129 par. 2 Kpa odwołanie może być wniesione w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji organu pierwszej instancji, to brak jest podstaw do wniesienia odwołania od decyzji, która nie została jeszcze stronie doręczona, i tym samym nie ma podstaw prawnych do potraktowania przez organ odwoławczy jako odwołania pisma wniesionego przez stronę przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji.
W świetle tych wszystkich ustaleń należy stwierdzić, że akta administracyjne rozpatrywanej tu sprawy nie dają podstaw do uznania, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 20 lutego 1997 r. nr 33159/97, którą określono wysokość zobowiązania Marka D. w podatku od nieruchomości, została wprowadzona do obrotu prawnego przez jej ogłoszenie lub doręczenie stronie.
W tej sytuacji zasadniczym problemem w sprawie jest kwestia dopuszczalności odwołania Marka D., którą powinien rozstrzygnąć organ odwoławczy. W takim zaś stanie sprawy trzeba uznać, że nie dotarła ona jeszcze do etapu, w którym dopuszczalne i uzasadnione było wystąpienie z pytaniem prawnym sformułowanym w uchwale pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). Wystąpienie z takim pytaniem było przedwczesne.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odmówić podjęcia uchwały.