Uzasadnienie
Uchwałą nr 2/97 z dnia 13 sierpnia 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie, powołując się na art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku zespołu orzekającego tego Kolegium z dnia 29 lipca 1997 r., rozpatrującego odwołania:
1/ Władysława D. od decyzji Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej spółki z o.o. w M. z dnia 24 kwietnia 1997 r. nr 1002/97 ustalającej wysokość podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji, 2/ Anny Z. od decyzji Zarządu powyższego Przedsiębiorstwa z dnia 26 kwietnia 1997 r. nr 1398/97 ustalającej wysokość podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji, 3/ Zbigniewa K. od decyzji Zarządu wymienionego Przedsiębiorstwa z dnia 29 kwietnia 1997 r. nr 1673/97 ustalającej wysokość podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji, 4/ Anieli i Stanisława L. od decyzji Zarządu tego samego Przedsiębiorstwa z dnia 6 maja 1997 r. nr 2268/97 ustalającej wysokość podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji, 5/ Jana K. od decyzji Zarządu tego samego Przedsiębiorstwa z dnia 6 maja 1997 r. nr 2249/97 ustalającej wysokość podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji, 6/ Liliany P. od decyzji Zarządu wymienionego Przedsiębiorstwa z dnia 21 kwietnia 1997 r. nr 353/97 ustalającej wysokość podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji, 7/ Józefy Ż. od decyzji Zarządu wymienionego Przedsiębiorstwa z dnia 5 maja 1997 r. nr 2200/97 ustalającej wysokość podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji, zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na wyżej podane pytania prawne.
Pytania sformułowano w związku z następującym stanem faktycznym i prawnym:
W dniu 19 listopada 1995 r. w gminie M. przeprowadzono referendum, w którego wyniku mieszkańcy wyrazili zgodę na samoopodatkowanie podatkiem na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych. Uchwałą nr XXXIII/207/97 z dnia 12 marca 1997 r. Rada Miejska w M. ustaliła wysokość podatku za wywóz i utylizację odpadów komunalnych stałych z posesji. Podatek za wymienione wyżej czynności wprowadzono uchwałą Rady Miejskiej w M. nr XXIX/187/96 z dnia 4 grudnia 1996 r.
Decyzjami skierowanymi do mieszkańców M. Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej spółki z o.o. w M. ustalił wysokość podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji. Decyzje wymiarowe zostały zaskarżone przez wyżej wymienionych mieszkańców M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), rozpatrując odwołania, powzięło wątpliwość co do występowania obowiązku podatkowego - upoważnienia rady gminy do wprowadzenia podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym i wyników referendum gminnego z następujących powodów:
W myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Artykuł 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyznaje gminie prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Według Kolegium, art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy określa jedynie właściwość przedmiotową rady gminy, natomiast nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał w sprawach w nim określonych.
Zdaniem pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak jest przepisów ustawowych, które zakreślałyby granice, w jakich rada gminy władna jest podjąć uchwałę dotyczącą samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne. Kwestię samoopodatkowania reguluje jedynie art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowiąc, że w sprawach samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum gminnego. Inne przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473 ze zm./ określają jedynie tryb przeprowadzania referendum. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższe uregulowania uzasadniają pogląd, że obowiązujące ustawodawstwo nie określa elementów konstrukcji samoopodatkowania. Ustawa o referendum gminnym stanowi w art. 37, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, rada gminy niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji, jednakże nie precyzuje charakteru tych czynności.
Powołując się na te unormowania, pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdza, że przepisy prawne nie rozstrzygają charakteru prawnego samoopodatkowania, a orzecznictwo na ten temat jest niejednolite. Kolejne wątpliwości Kolegium wywołał fakt, że uchwały wprowadzające podatek na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji weszły w życie z dniem 1 kwietnia 1997 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622/. W art. 6 ust. 2 tej ustawy upoważniono rady gminy do ustalenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Ustawa ta nakłada też na właścicieli nieruchomości obowiązki, m.in. usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, które powinni wykonywać korzystając z usług gminnych jednostek organizacyjnych lub podmiotów mających stosowne zezwolenia, udzielone w drodze decyzji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Dopiero wówczas, gdy właściciele nieruchomości nie udokumentują korzystania z usług, obowiązek usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przejmuje gmina, pobierając od tych właścicieli nieruchomości opłaty, których stawki ustala rada gminy.
Zdaniem pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wejście w życie z dniem 1 kwietnia 1997 r. uchwał Rady Miejskiej w M., wprowadzających podatek na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spowodowało, że ta sama materia została uregulowana w sposób odmienny przepisami gminnymi i przepisami ustawowymi. Wątpliwa więc jest dopuszczalność ustalania w drodze decyzji administracyjnej przez jednostkę organizacyjną gminy wysokości podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych z posesji. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tryb decyzyjny został przewidziany jedynie dla zezwoleń na wykonywanie usług w zakresie usuwania i utylizacji odpadów.
Rozpatrując przedstawione pytania prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na jej obszarze /przepisów gminnych/ na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ta generalna zasada stanowienia przepisów gminnych w zakresie ustalonym ustawami znalazła potwierdzenie w innych przepisach omawianej ustawy, w tym również przy stanowieniu powszechnie obowiązujących przepisów dotyczących niektórych podatków i opłat lokalnych. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Z powyższych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że kompetencja rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat została zwężona i ogranicza się do tych tylko dochodów publicznych, które zostały wyraźnie określone w ustawach szczególnych. Rada gminy więc nie może podejmować uchwał dotyczących podatków i opłat według zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", ponieważ w tym zakresie obowiązuje ścisłe przestrzeganie innej zasady, a mianowicie "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" /wyrok NSA z dnia 24 maja 1993 r. III SA 2017/92, "Wokanda" 1993, nr 11, str. 23/.
W konsekwencji należy stwierdzić, że gmina nie dysponuje jakąkolwiek pozaustawową możliwością ustanawiania podatków, w tym również w drodze samoopodatkowania w wyniku referendum gminnego. Kompetencja rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat dotyczy podatków i opłat wprowadzonych ustawą z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, to jest podatków: od nieruchomości, od środków transportowych i od posiadania psów oraz opłat: targowej, miejscowej i administracyjnej, a także podatku rolnego i leśnego, ale tylko w zakresie upoważnień zawartych w odpowiednich aktach prawnych /A. Agopszowicz i Ż. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, str. 133/. Konkludując, należy dojść do wniosku, że samoopodatkowanie na skutek rozstrzygającego wyniku referendum gminnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie stanowi podstawy do podjęcia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy uchwały wprowadzającej podatek na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych. Przez "samoopodatkowanie" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym bowiem należy rozumieć wyłącznie gromadzenie przez organy samorządu terytorialnego środków pieniężnych na ważne dla lokalnej społeczności cele publiczne /uchwała NSA z dnia 22 stycznia 1996 r. VI SA 25/95, ONSA 1996 Nr 2 poz. 57/. Nigdy natomiast nie można w tej drodze wprowadzić podatku, a więc daniny publicznej o ściśle określonych w doktrynie cechach /a w tym m.in. przymusowość, bezzwrotność, nieodpłatność, jednostronność ustalania, ogólny charakter/. Taka wykładnia art. 12 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym jest zgodna z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486 ze zm./, stanowiącym, że obowiązek podatkowy określają ustawy.
Należy nadmienić, że w obecnym, obowiązującym od dnia 1 stycznia 1997 r., stanie prawnym problematykę usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych reguluje ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622/. Zgodnie z przepisami tej ustawy utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do zadań własnych gminy /art. 3 ust. 1 ustawy/, właściciele nieruchomości zaś zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych za pomocą udokumentowanych, odpłatnych usług świadczonych przez zakłady gminne lub inne podmioty powołane do usuwania odpadów komunalnych /art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 6 ust. 1/. Rada gminy może ustalić w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi związane z usuwaniem odpadów komunalnych /art. 6 ust. 2/. Natomiast gdy właściciele nieruchomości nie udokumentują korzystania z usług podmiotów powołanych do usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, obowiązek usuwania i unieszkodliwiania tych odpadów przejmuje gmina, pobierając z tego tytułu od właścicieli nieruchomości opłaty, przy czym stawki opłat oraz szczegółowe zasady rozliczania świadczonych usług ustala rada gminy /art. 6 ust. 3, 4 i 5/. W świetle powyższych regulacji brak jest podstaw do wprowadzania w trybie art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym jakichkolwiek opłat na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych.
Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.
Niedopuszczalność wprowadzenia uchwałą rady gminy na mocy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym podatku na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów komunalnych powoduje, że udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie jest zbędne.