Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. decyzją z maja 1995 r. /dnia nie podano/, po rozpatrzeniu podania Mirosławy S. w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych od opłaty skarbowej, na podstawie art. 10 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. Nr 129 poz. 600/ i art. 104 Kpa odmówił wyrażenia zgody "na umorzenie przez Urząd Skarbowy w W. odsetek za zwłokę naliczonych od wpłaconej po terminie opłaty skarbowej w kwocie 2.000 zł". Od tej decyzji Mirosława S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). Kolegium decyzją z dnia 7 września 1995 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.
Następnie Mirosława S. pismem z dnia 20 września 1995 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o zmianę decyzji z maja 1995 r. na podstawie art. 155 Kpa i o wyrażenie zgody na umorzenie wymienionych na wstępie odsetek. Prezydent uznał, że nie jest właściwy do wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 155 Kpa, i przesłał pismo Mirosławy S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...). Skład orzekający tego Kolegium, rozpoznając powyższą sprawę, powziął wątpliwość, czy jest właściwy do jej załatwienia. Wątpliwość ta wystąpiła w związku z regulacją art. 154 par. 3 Kpa, wedle której w sprawach należących do zadań własnych gminy, a więc kategorii obejmującej również rozpoznawaną sprawę, do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w par. 1 tego artykułu oraz w art. 155 Kpa, właściwe są organy gminy. Powyższa wątpliwość skłoniła skład orzekający do wystąpienia z wnioskiem do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o zwrócenie się w tej kwestii z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uwzględnił ten wniosek i w dniu 9 lutego 1996 r., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, podjął uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym na wstępie.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skoro samorządowe kolegium odwoławcze wydało w sprawie decyzję ostateczną, to zgodnie z ogólną regułą procesową ustalającą w takich wypadkach właściwość organu, który wydał decyzję ostateczną, lub organu wyższego stopnia, należałoby wykluczyć właściwość organu gminy do uchylenia lub zmiany takiej decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Jednakże stanowisko takie może budzić zastrzeżenia w związku z treścią art. 154 par. 3 Kpa, który - jak podano - w sprawach należących do zadań gminy przewiduje w takim wypadku właściwość organu gminy. Kolegium zaś nie jest takim organem. W ocenie pełnego składu Kolegium przedstawione wyżej wątpliwości prawne oraz to, że od ich wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, uzasadniają wystąpienie z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolegium zaznaczyło, że wprawdzie w literaturze prawniczej wypowiedziano się za dopuszczalnością stosowania art. 154 i art. 155 Kpa przez samorządowe kolegia odwoławcze /por. np L. Żukowski: Kolegia odwoławcze - Samorząd Terytorialny 1992 nr 1-2 str. 41/, jednakże w świetle art. 154 par. 3 Kpa możliwość przyjęcia takiej wykładni jest wątpliwa. W uchwale sformułowano również pogląd, że "(...) niedopuszczalność wydania przez kolegium decyzji w takiej sprawie oznaczałaby jednak naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż wówczas wykorzystanie trybu instancyjnego w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie własnej gminy zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez kolegium zamykałoby obywatelowi drogę do uruchomienia trybu opisanego w omawianych przepisach art. 154 i art. 155 Kpa, ze względu na przepis art. 154 par. 1 i 3 Kpa".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak już podano, uchwała pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) zawierająca pytanie prawne została podjęta na wniosek składu orzekającego rozpoznającego sprawę Mirosławy S. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) liczyło wówczas 38 członków i że w podjęciu uchwały uczestniczyło 29 członków, a więc ponad wymagane 3/5. Uchwała została podjęta w głosowaniu jawnym, bezwzględną większością głosów. Oznacza to, że przedstawione pytanie prawne odpowiada wymaganiom określonym w art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Z treści uchwały, a przede wszystkim z akt sprawy wynika w sposób niewątpliwy, że od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy, w której wystąpiła opisana wyżej wątpliwość prawna. Pytanie prawne Kolegium więc odpowiada także warunkom określonym w art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 października 1994 r.
Rozważania odnoszące się wprost do problematyki poruszonej w pytaniu należy rozpocząć od wskazania, iż kodeks postępowania administracyjnego ustala zasadę, że organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 tego kodeksu jest organ, który wydał tę decyzję, lub organ wyższego stopnia. Wyjątek od tej reguły wprowadza art. 154 par. 3 Kpa, który stanowi, że "W sprawach należących do zadań własnych gminy do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w par. 1 oraz w art. 155, właściwe są organy gminy". Analiza tej części art. 154 par. 3 Kpa, która dotyczy art. 155 Kpa /to jest regulacji objętej pytaniem prawnym/, prowadzi do wniosku, że celem tego przepisu jest ograniczenie do organów gminy kręgu podmiotów uprawnionych na podstawie art. 155 Kpa do uchylenia lub zmiany decyzji w sprawach należących do zadań własnych gminy. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że ustawodawca w art. 154 par. 3 Kpa nie posłużył się zwrotem "organy samorządu terytorialnego", który zgodnie z art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa obejmuje "organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze", lecz terminem "organy gminy", a więc określeniem stanowiącym tylko jeden ze składników definicji podanej w art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa. W tej sytuacji uprawniony jest wniosek, że określenie "organy gminy" należy pojmować w tym wypadku ściśle, nadając mu treść odpowiadającą stosownym przepisom rozdziału 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Tak rozumiany zwrot "organy gminy" nie obejmuje, rzecz jasna, samorządowych kolegiów odwoławczych.
Treść powołanych wyżej przepisów, a zwłaszcza wnioski wypływające z wykładni gramatycznej tych norm, uzasadniają przyjęcie, iż w sprawach należących do zadań własnych gminy organami uprawnionymi do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych na podstawie art. 155 Kpa są jedynie organy gminy. Dotyczy to zarówno decyzji wydanych przez kolegia, jak i decyzji ostatecznych wydanych przez organy gminy. Samorządowe kolegia odwoławcze więc, mimo że są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych załatwianych przez organy gminy, z wyłączeniem spraw prowadzonych przez gminy w związku z art. 8 ustawy o samorządzie terytorialnym /art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych/, nie są właściwe do zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji organów gminy. Przepis art. 154 par. 3 Kpa zatem w istotny sposób rozszerza kompetencje organów gminy do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych na podstawie art. 155 Kpa. Organy te bowiem są uprawnione do weryfikacji w tym trybie zarówno własnych decyzji ostatecznych, jak i decyzji ostatecznych wydanych przez samorządowe kolegia odwoławcze.
Wykładnia gramatyczna art. 154 par. 3 Kpa uzasadnia przyjęcie, że celem regulacji zawartej w tym przepisie jest określenie organów właściwych do weryfikacji decyzji ostatecznych na podstawie art. 155 Kpa. Wniosek taki jest rezultatem ścisłej wykładni wymienionego przepisu, co ze względu na wyjątkowy charakter tego unormowania /par. 3 ustala wyjątek od zasady ogólnej sformułowanej w par. 1 art. 154 Kpa/ jest w tym wypadku w pełni uprawnione. Przepis art. 154 par. 3 Kpa nie zawiera natomiast żadnych postanowień ograniczających przedmiotowy zakres stosowania procedury przewidzianej w art. 155 Kpa w sprawach należących do zadań własnych gminy. Dlatego za nie mające dostatecznych podstaw należy uznać te rozważania pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które - jak się wydaje - zmierzają do wykazania, że pozbawienie samorządowych kolegiów odwoławczych kompetencji do weryfikacji własnych decyzji ostatecznych w trybie art. 155 oznacza w tym wypadku wyłączenie możliwości poddania owych decyzji wspomnianej procedurze.
Podkreślenia wymaga, że uprawnienie organów gminy do weryfikacji w trybie art. 155 Kpa wszystkich decyzji ostatecznych w sprawach należących do zadań własnych gminy stanowi rozwiązanie, które umacnia pozycję strony w postępowaniu administracyjnym. Przejawia się to przede wszystkim w pełnym zagwarantowaniu podstawowej zasady postępowania administracyjnego - dwuinstancyjności postępowania. Od nowej decyzji /tj. przewidzianej w art. 155 Kpa/ wydanej przez organ gminy przysługuje stronie odwołanie na zasadach ogólnych, co w wypadku decyzji samorządowych organów odwoławczych jest wyłączone /por. art. 127 par. 4 Kpa/. Organem rozpoznającym odwołanie jest oczywiście samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że w ramach przyjętej wykładni art. 154 par. 3 Kpa organy te zachowały w wymienionych sprawach swoje uprawnienia odwoławcze.
Należy także wskazać, że art. 154 par. 3 Kpa, przez ograniczenie uprawnień samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia, wzmacnia w rozważanym zakresie /tj. w zakresie zadań własnych gminy/ samodzielność gmin. Taki zaś kierunek wykładni art. 154 par. 3 Kpa odpowiada koncepcji samorządu terytorialnego przyjętej w przepisach rozdziału 5 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/ oraz w postanowieniach rozdziału 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Z wyżej podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.