Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 listopada 1996 r. Kopalnia Węgla Kamiennego "(...)" S.A. wystąpiła do Urzędu Miejskiego w Ż. o zwrot nadpłaconych w latach 1994 1996 należności wraz z odsetkami z tytułu podatku od nieruchomości w części dotyczącej budowli. Do pisma załączono skorygowane deklaracje w sprawie podatku od nieruchomości, w których zmniejszono wysokość należnego podatku w rubryce "budowle", przyjmując za podstawę ich opodatkowania "wartość pierwotną", ulegającą sukcesywnemu zmniejszeniu w kolejnych latach, oraz rozliczenie podatku za trzy lata, z którego wynika, że nałożony podatek ulega obniżeniu o 1.362.776 zł 10 gr. Jako podstawę prawną powyższego żądania powołano treść uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 1996 r. W 2/96.
Prezydent Miasta Ż. decyzją z dnia 13 listopada 1996 r. nr 163/96 odmówił Kopalni Węgla Kamiennego "(...)" S.A. zwrotu należności z tytułu podatku od nieruchomości za lata 1994, 1995 i 1996 w kwocie 3.759.438 zł wraz z zapłaconymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji podano, iż uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie wykładni art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ w związku z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 51 poz. 298 ze zm./ w swej tezie nie zawiera podstawy do zmiany zasad naliczania podatku od nieruchomości od budowli, a w szczególności do obniżenia wartości początkowej będącej do tej pory podstawą opodatkowania. Natomiast pogląd sformułowany w treści uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi normy prawnej, a tym samym nie może być podstawą do zmiany wysokości naliczonego podatku.
Kopalnia Węgla Kamiennego "(...)" S.A. w odwołaniu od tej decyzji wniosła o jej zmianę, wysuwając zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 1996 r. W 2/96 /Dz.U. nr 64 poz. 314/.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), rozpatrując odwołanie, powziął wątpliwość, czy wykładnia przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dokonana w uzasadnieniu powołanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, odbiegająca od dotychczasowej praktyki i poglądów doktryny, ma moc powszechnie obowiązującą. Wątpliwość tę pogłębiły jeszcze opinie zawarte w "ekspertyzach prawnych" specjalistów z zakresu prawa podatkowego prof. dra hab. Ryszarda Mastalskiego oraz z zakresu prawa konstytucyjnego prof. dra hab. Bogusława Banaszaka, w których wyrażono pogląd, że uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy powszechnie obowiązującej i powinno być zweryfikowane przez orzecznictwo podatkowe.
Powyższe wątpliwości skłoniły skład orzekający Kolegium do wystąpienia do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z wnioskiem o zwrócenie się w tej kwestii z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uwzględnił ten wniosek i na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ podjął w dniu 6 stycznia 1997 r. uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem przytoczonym na wstępie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), powołując się w uzasadnieniu uchwały na dołączone do akt "ekspertyzy prawne", wyraziło pogląd, iż wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego w kwestii określenia wartości początkowej budowli stanowią incydentalną opinię Trybunału, sformułowaną na marginesie całej sprawy. Nie wiążą one, podobnie jak całe uzasadnienie, podmiotów będących adresatami norm ustawowych, których dotyczy ta uchwała. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyraził także pogląd, iż ustawodawca po nowelizacji art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, dokonanej ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i ustawy o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 149 poz. 704/, w dalszym ciągu identyfikuje podstawę opodatkowania budowli z "początkową zaktualizowaną ich wartością brutto".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawione do rozstrzygnięcia pytanie prawne zmierza w istocie do uzyskania odpowiedzi co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tak ujęte pytanie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Z treści tego przepisu bowiem wynika, że przedmiotem pytania prawnego powinno być zagadnienie prawne związane ze stosowaniem konkretnego aktu normatywnego, a więc ze sposobem rozumienia tego aktu, znaczeniem użytych w nim określeń lub sformułowań. Przyjęta zatem w ustawie konstrukcja pytań prawnych wymaga, aby przedmiotem pytania było zagadnienie prawne ujęte w sposób ogólny. Odstąpienie od tej zasady i ograniczenie się do "zapytania" co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym nie spełnia powyższych warunków; nie może ono wchodzić w rachubę także z tego powodu, że prowadziłoby w istocie do zastąpienia przez sąd administracyjny organu odwoławczego, co nie tylko naruszałoby przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego tok kontroli instancyjnej, lecz praktycznie pozbawiałoby stronę prawa skargi do sądu.
Z pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że wątpliwość Kolegium Odwoławczego dotyczy kwestii mocy wiążącej uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierającej powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw, a w szczególności tego, czy moc wiążącą ma także uzasadnienie tej uchwały. Pomijając to, że powyższa wątpliwość nie dotyczy aktu normatywnego mającego zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z czym nie może być przedmiotem pytania Kolegium /o czym wyżej/, należy zauważyć, iż odnosi się ona do kwestii, która jest jednoznacznie pojmowana zarówno w doktrynie /por. L. Garlicki: Glosa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., Państwo i Prawo 1986 nr 9, str. 135/, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego /por. np. orzeczenie z dnia 20 stycznia 1988 r. U 1/87 - OTK 1988 poz. 9/. Nie budzi bowiem wątpliwości, że moc wiążącą ma ustalona przez Trybunał wykładnia, a nie jej uzasadnienie. Podkreślenia jednak wymaga, że uzasadnienie uchwały, podobnie jak uzasadnienia innych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zawiera oficjalną wykładnię ustaw, wprawdzie pozbawioną mocy bezpośrednio wiążącej, ale pochodzącą od organu powołanego z mocy przepisów konstytucyjnych /art. 33 a ust. 1 przepisów Konstytucji utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 84 poz. 426/ do dokonywania wykładni prawa. Wykładnia ta dostarcza wskazań co do rozumienia spornych lub wątpliwych kwestii konstytucyjnych, a ponadto zapowiada prawdopodobny kierunek orzecznictwa Trybunału. Powyższe walory i cechy tej wykładni dostrzegają sądy i inne organy, które z reguły stosują ją przy rozstrzygnięciach konkretnych spraw.
Podana w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 1996 r. W 2/96 wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, nasuwająca wątpliwości Kolegium, została dokonana w związku z zastrzeżeniem Trybunału co do konstytucyjności tego przepisu. Analiza "sentencji" tej uchwały oraz tego fragmentu jej uzasadnienia, który zawiera wspomnianą wyżej wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2, prowadzi do wniosku, iż powyższa wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego nie wyklucza możliwości dokonania przez Trybunał oceny konstytucyjności tego przepisu w ramach pytań prawnych do Trybunału, a więc procedury, która może być podjęta również z inicjatywy pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego /art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych/.
Z wyżej podanych powodów orzeczono jak w sentencji.