Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wystąpił na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
Pytanie prawne zostało przedstawione w następującym stanie faktycznym:
W dniu 14 listopada 2002 r. Hanna B., właścicielka Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "T." w P., zwróciła się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o restrukturyzację zaległości w podatku od środków transportowych. Do wniosku, zgłoszonego na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców /Dz.U. nr 155 poz. 1287/ oraz uchwały Rady Miasta P. z dnia 9 października 2002 r. w sprawie restrukturyzacji należności od przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochód Miasta P. (...), Hanna B. dołączyła: wykaz środków trwałych /tabelę amortyzacyjną/, PIT 36 za 2001 rok oraz informację o bieżącej sytuacji finansowej firmy.
Prezydent Miasta P., decyzją z dnia 16 grudnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ oraz art. 9, art. 13 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców oraz par. 2 uchwały Rady Miasta P. z dnia 9 października 2002 r. w sprawie restrukturyzacji należności od przedsiębiorców z tytułu zobowiązań podatkowych stanowiących dochód budżetu Miasta P., pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek strony o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 13 ust. 1, 2 i 3 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Do wniosku tego bowiem nie dołączono: programu restrukturyzacji, wykazu wierzytelności i dłużników, kopii ewidencji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Nie podano także informacji, do których organów przedsiębiorca składa wnioski o restrukturyzację, wymaganej w sytuacji, jeżeli restrukturyzacją są objęte należności pozostające we właściwości różnych organów restrukturyzacyjnych. Organ orzekający w związku z tym stwierdził, że stosownie do art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego, który nie zawiera choćby niektórych danych lub załączników wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, pozostawia się bez rozpatrzenia.
W odwołaniu od tej decyzji Hanna B. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku z dnia 14 listopada 2002 r. Strona zarzuciła, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż przed wydaniem decyzji nie wezwał jej do uzupełnienia wniosku, mimo iż był do tego zobowiązany.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w toku postępowania odwoławczego stwierdził, że z materiałów sprawy wynika, iż wniosek Hanny B. z dnia 14 października 2002 r. nie zawierał przynajmniej dwóch elementów, których brak uzasadniał stosowanie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., a mianowicie programu restrukturyzacji, bądź oświadczenia o posiadaniu statusu małego przedsiębiorcy /art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13 ust. 3 powołanej ustawy/ oraz wykazu wierzytelności i długów, bądź informacji o ich nie posiadaniu /art. 13 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy/. Na tym tle pojawia się jednak wątpliwość prawna, podniesiona również w odwołaniu, która sprowadza się do pytania, czy w zaistniałej sytuacji organ I instancji przed wydaniem decyzji o pozostawieniu wniosku strony bez rozpatrzenia powinien wezwać ją do uzupełnienia stwierdzonych braków wniosku. Zdaniem Kolegium, w tym celu niezbędne jest wyjaśnienie, czy art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. określa wyczerpująco postępowanie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania restrukturyzacyjnego, w wypadku stwierdzenia braków wniosku, o których mowa w tym przepisie, czy też w kwestiach w nim nie uregulowanych ma zastosowanie art. 169 par. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Przedstawione wyżej wątpliwości skłoniły skład orzekający Kolegium do zwrócenia się do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wystąpienie z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uwzględnił ten wniosek i w dniu 27 marca 2003 r. podjął wymienioną na wstępie uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym. W uzasadnieniu tej uchwały przytoczono argumentację podaną w postanowieniu składu orzekającego Kolegium zawierającym wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uchwała pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 27 marca 2003 r. został podjęta na wniosek składu orzekającego, który rozpoznawał odwołanie Hanny B. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 16 grudnia 2002 r. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. liczyło wówczas 24 członków, a w podjęciu uchwały zawierającej pytanie prawne uczestniczyło 17 członków. Uchwała odpowiada więc wymaganiom określonym w art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./.
Przystępując do problematyki prawnej przedstawionej w pytaniu należy zauważyć, że jej wyjaśnienie wymaga rozważenia tych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców /Dz.U. nr 155 poz. 1287/, zwanej dalej "ustawą o restrukturyzacji", które regulują przebieg postępowania w sprawach objętych tą ustawą. Wspomniane ostatnio przepisy zawarte zostały głównie w rozdziale 2 ustawy o restrukturyzacji, zatytułowanym "Postępowania restrukturyzacyjne". Z punktu widzenia analizowanej materii prawnej uwzględnienia wymaga przede wszystkim art. 9 ustawy o restrukturyzacji, który określa zakres stosowania w postępowaniu restrukturyzacyjnym przepisów innych ustaw. Wymieniony przepis przewiduje między innymi, że do restrukturyzacji stosuje się odpowiednie przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie należności wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1 /to jest z tytułu wymienionych tam podatków, należności celnych i wpłat z zysku/, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z art. 9 ustawy o restrukturyzacji wynika więc, że do postępowania restrukturyzacyjnego mają zasadniczo zastosowanie przepisy normujące przebieg postępowania podatkowego, a więc zawarte w Dziale IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./, zwanej dalej "Ordynacją podatkową", chyba że przepisy ustawy o restrukturyzacji stanowią inaczej.
W świetle powyższych unormowań prawnych nie może budzić wątpliwości, że do wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego ma zastosowanie między innymi art. 168 par. 1-4 Ordynacji podatkowej. Stosownie do par. 2 powołanego ostatnio przepisu, "Podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adres, a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych".
Ustawa o restrukturyzacji uzupełnia katalog warunków formalnych, którym powinien odpowiadać wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego, wymieniając w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 13 ust. 1, 2 i 3 stosowne dane i załączniki. Stanowią one wymogi podania, o których mowa w zdaniu ostatnim art. 168 par. 2 Ordynacji podatkowej, to jest "ustalone w przepisach szczególnych".
Ordynacja podatkowa w art. 169 par. 1 reguluje tryb postępowania w razie stwierdzenia uchybień i braków podania. W myśl tego przepisu, jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, właściwy organ nie może pozostać bezczynny, lecz powinien wezwać wnoszącego podanie do ich usunięcia, wyznaczając w tym celu termin wynoszący 7 dni. Wezwanie to powinno zawierać pouczenie, że niewypełnienie tego warunku w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia.
Ustawa o restrukturyzacji nie zawiera przepisu, który nakładałby na właściwy organ obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków tego pisma. Natomiast art. 13 ust. 5 tej ustawy przewiduje pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego, który nie zawiera choćby niektórych danych lub załączników wymienionych w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 13 ust. 1 i 2.
W celu wyjaśnienia, czy w postępowaniu restrukturyzacyjnym ma zastosowanie art. 169 par. 1 Ordynacji podatkowej, a więc czy przed podjęciem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji, właściwy organ w wypadku stwierdzenia, iż wniosek o wszczęcie tego postępowania nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, powinien wezwać wnoszącego wniosek do usunięcia braków, należy ustalić zakres odesłania do przepisów Ordynacji podatkowej zawartego w art. 9 ustawy o restrukturyzacji.
Jak już wspomniano, art. 9 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej "chyba że ustawa stanowi inaczej". Na tle tej regulacji pojawia się pytanie, czy zwrot "chyba że ustawa stanowi inaczej" oznacza, że przepisy Ordynacji podatkowej mogą mieć zastosowanie w postępowaniu restrukturyzacyjnym tylko w tych wypadkach, gdy dana kwestia nie jest w ogóle uregulowana w ustawie o restrukturyzacji, czy także wówczas, gdy regulacja danej instytucji w tej ustawie jest częściowa.
Zdaniem Sądu, zwrot "chyba że ustawa stanowi inaczej", użyty w art. 9 ustawy o restrukturyzacji, nie może być rozumiany w ten sposób, iż przepisy Ordynacji podatkowej mogą mieć zastosowanie tylko w takim wypadku, gdy dana kwestia nie jest w ogóle uregulowana w ustawie o restrukturyzacji. Należy bowiem przyjąć, że także przy częściowej regulacji danej instytucji w ustawie o restrukturyzacji, a więc zawierającej odesłanie, możliwe jest jej uzupełnienie poprzez wykorzystanie elementów normy zawartych w regulacji, do której skierowane jest odesłanie. Wynika to z samego charakteru przepisu odsyłającego; jest to /generalizując/ przepis, który w swej treści nie zawiera wszystkich elementów niezbędnych do zbudowania normy prawnej, ale wymienia zarazem te inne elementy, do których sięgnięcie pozwala na zbudowanie takiej normy /por. R. Hauser, A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 marca 2001 r., I SA 439/00 - OSP 2002 z. 6 str. 286 i n.; por. także powołaną tam literaturę/.
Tak pojmując rozważane odesłanie /tj. zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji/ należy przyjąć, że art. 169 par. 1 Ordynacji podatkowej ma także zastosowanie w postępowaniu restrukturyzacyjnym.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.