Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B., uchwałą z dnia 27 maja 2002 r. (...), na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ - wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytania prawne przytoczone w sentencji.
Przedstawione zagadnienia prawne wyłoniły się na tle następującego stanu faktycznego:
Wójt Gminy G. decyzją z dnia 18 lutego 2002 r. (...) udzielił Rejonowej Spółdzielni Pracy "S." w C. zezwolenia na sprzedaż w sklepie nr 21 w B. gm. G. woj. śląskie, napojów alkoholowych zawierających do 4,5 procent alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /t.j. Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, Uchwałę Rady Gminy w G. z dnia 28 sierpnia 2001 r., nr XXX/260/01, w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy G. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz Uchwałę Rady Gminy w G. nr XXX/259/01, w sprawie ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży.
Z decyzji wynikało, iż zezwolenie ważne jest na czas oznaczony od dnia 2 marca 2002 r. do 31 marca 2012 r. i że sprzedaż napojów alkoholowych oraz piwa może być prowadzona w godzinach otwarcia sklepu, określonych Uchwałą Rady Gminy w G. z dnia 28 grudnia 1999 r. nr XIV/127/99, w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie Gminy G. Stronę pouczono o treści art. 11[1] ust. 1-5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi regulującego wysokość i zasady wnoszenia opłaty oraz art. 18 ust. 8 tej ustawy stanowiącego o wygaśnięciu zezwolenia. Ponadto w decyzji zamieszczono adnotację: "Pobrano opłatę skarbową w wysokości 833 zł."
W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w części nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 86 poz. 960 ze zm./, poprzez uznanie, że oprócz opłaty za korzystanie z wydanego zezwolenia należna jest również opłata skarbowa od tzw. innych zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej. Według odwołania art. 3 ustawy o opłacie skarbowej jednoznacznie stwierdza, że nie podlegają opłacie skarbowej między innymi zezwolenia, które na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione. Odwołująca się spółdzielnia wyraziła pogląd, że opłaty pobierane na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mają charakter opłat publicznoprawnych /opłaty przymusowe, ustalane jednostronnie, bezzwrotne/, a ponadto, że są przewidziane w odrębnych przepisach. Przyjęta więc w decyzji wykładnia art. 3 ustawy o opłacie skarbowej prowadzi do niczym nie uzasadnionego wzrostu fiskalizmu, a sam przepis czyni praktycznie martwym.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznając odwołanie powziął przytoczone na wstępie wątpliwości prawne i w związku z tym zwrócił się do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. uwzględnił ten wniosek i w dniu 27 maja 2002 r. podjął stosowną uchwałę. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w sprawie budzi wątpliwości kwestia dopuszczalności stosowania art. 3 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej. Wątpliwość ta powstała między innymi na tle pisma Ministerstwa Finansów - Dyrektora Departamentu Podatków Lokalnych i Katastru (...), ogłoszonego w Biuletynie Skarbowym 2002 nr 1, w którym stwierdzono, iż wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlega jednorazowej opłacie skarbowej w kwocie 833 zł. Pismo to, wydane na podstawie art. 14 par. 1 pkt 2 i art. 14 par. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./, przewiduje odrębne pobieranie corocznych opłat określonych w art. 11[1] ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według pisma nie jest to jednak opłata za zezwolenie. Zdaniem Kolegium, pismo to wskazuje /choć mało precyzyjnie/, iż inny jest przedmiot obu rodzajów opłat.
Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia 20 lutego 2002 r. /Biuletyn Skarbowy 2002 nr 2/, w którym powołano się na art. 14 par. 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jest wątpliwe, czy różnice między specyficzną opłatą "za korzystanie z zezwolenia" /art. 11[1] ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi/ oraz opłatą skarbową "za zezwolenie wydane na wniosek zainteresowanego" /art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "d"/ ustawy o opłacie skarbowej/ pozwalają uznać je za tożsame /daleko idące podobieństwo nazw/, czy też wprawdzie za różne opłaty, jednak związane z tymi samymi zezwoleniami, a więc mające w istocie ten sam przedmiot. Rozważenia wymaga, czy charakter opłaty "za korzystanie" świadczy o tym, iż to samo zezwolenie podlega opłacie w rozumieniu art. 3 ustawy o opłacie skarbowej. Można bowiem niekiedy nie korzystać z posiadanego już zezwolenia i żądać zwrotu opłat uiszczonych na podstawie art. 11[1] ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Kolegium wskazało, że do wejścia w życie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 113 poz. 732/ w art. 11[1] występował zwrot "opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych", który następnie zastąpiono określeniem "opłata za korzystanie z zezwolenia". W uchwale podkreślono, że skoro znowelizowany przepis przewidywał też pomniejszenie opłaty za korzystanie z zezwolenia o pobraną opłatę skarbową, to opłatę za korzystanie z zezwolenia traktować należało jako "inną opłatę o charakterze publicznoprawnym", mającą ten sam przedmiot co opłata za wydanie zezwolenia. W ocenie Kolegium, argumentację tę osłabia późniejsza utrata mocy przepisu nowelizującego art. 11[1] powołanej ustawy, z uwagi na jego niekonstytucyjność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ - dotyczące pytań prawnych - nakładają na samorządowe kolegia odwoławcze obowiązek spełnienia określonych warunków /por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 1995 r. VI SA 7/95 - ONSA 1996 Nr 1 poz. 4/.
W związku z rozpoznawanym pytaniem prawnym podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przedmiotem pytania prawnego kolegium mogą być kwestie prawne /wątpliwości co do przepisów prawnych/, od których wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy /uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r. FPK 1/01 - ONSA 2001 Nr 4 poz. 151/.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że treść art. 22 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wskazuje na ścisły związek instytucji pytań prawnych z prowadzonym w sprawie postępowaniem. Nie może też ulegać żadnej wątpliwości, że musi to być postępowanie wszczęte i prowadzone w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny musi więc badać nie tylko związek zadanego pytania z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale także rozważyć, czy skutecznie doszło do wszczęcia postępowania i czy jego aktualny stan uzasadnia wystąpienie z pytaniem prawnym.
Przechodząc do oceny przedstawionego pytania prawnego należy wskazać, że z punktu widzenia przedstawionych wyżej kryteriów budzi ono poważne wątpliwości. Dotyczą one prawidłowości dotychczasowego postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych czynności procesowych, które przyjęto za podstawę wszczęcia postępowania odwoławczego.
Z odwołania Rejonowej Spółdzielni Pracy "S." w C. wynika, że skarżąca Spółdzielnia kwestionuje wyłącznie słuszność pobrania od niej opłaty skarbowej za wydane zezwolenie w kwocie 833 zł. Natomiast rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, uwzględniającej żądanie strony, jak również jej uzasadnienie, nie zostały objęte odwołaniem.
W związku ze wskazanym wyżej przedmiotem odwołania należy zauważyć, że obowiązek uiszczenia kwestionowanej w odwołaniu opłaty wynika wprost z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "d" oraz z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 86 poz. 960 ze zm./, obowiązek ten nie wymaga konkretyzacji w drodze wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego.
Zamieszczenie w zaskarżonej decyzji adnotacji "Pobrano opłatę skarbową w wysokości 833 zł" nie może stanowić podstawy do uznania, iż czynność ta stanowi jeden z elementów decyzji. Adnotacja jest bowiem jedynie spełnieniem obowiązku wynikającego z par. 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 grudnia 2000 r. w sprawie sposobu pobierania, zapłaty i zwrotu opłaty skarbowej oraz sposobu prowadzenia rejestrów tej opłaty /Dz.U. nr 110 poz. 1176/, regulującego rejestrację wniesionej opłaty w formie gotówkowej lub bezgotówkowej. Otóż w myśl powołanego przepisu odpis dowodu zapłaty dołącza się do akt sprawy, a na wydanym zezwoleniu zamieszcza się adnotację o wysokości i dacie dokonania wpłaty. Treść przytoczonego ostatnio przepisu także nie dostarcza podstaw do uznania, że wspomniana adnotacja stanowi decyzję podatkową.
W związku z treścią "odwołania" wniesionego w sprawie, w której przedstawiono przytoczone na wstępie pytania prawne, należy zauważyć, że w istocie stanowiło ono żądanie zwrotu kwoty uiszczonej z tytułu wspomnianej opłaty skarbowej, która - w przekonaniu strony - nie powinna być pobrana. Zawarty w "odwołaniu" wniosek o stwierdzenie nadpłaty /art. 79 par. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 2 par. 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa/ stanowił podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania podatkowego. Organem pierwszej instancji, właściwym do przeprowadzenia tego postępowania, był Wójt Gminy G. /art. 13 par. 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa/, a formą rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy co do istoty - decyzja podatkowa tego organu.
W ujęciu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ odwołanie stanowi jeden ze środków prawnych, który umożliwia weryfikację decyzji podatkowych. Powołana ustawa nie zawiera unormowań dopuszczających wniesienie odwołania od aktów nie stanowiących decyzji lub od innych czynności organów podatkowych. Organ podatkowy zatem, w wypadku wniesienia odwołania od wspomnianych ostatnio aktów lub czynności, powinien stwierdzić - w formie postanowienia - niedopuszczalność odwołania /art. 228 par. 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa/. W wypadku zaś nie podjęcia takiego postanowienia wspomniany organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego /art. 233 par. 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa/.
W świetle poczynionych wyżej wywodów należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do prawnie skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego, w związku z czym podlega ono umorzeniu. Oznacza to, iż w sprawie nie wystąpiły podstawy do uruchomienia procedury określonej w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, którą ustawa ta łączy jedynie z postępowaniem odwoławczym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę o odmowie udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.