Uzasadnienie
Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia pytanie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją z dnia 23 marca 1998 r. znak GA-7224/uw/64/98 Burmistrz Miasta Ż. orzekł o odpłatnym przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przysługującego Salomei Emilii K. oraz Lechowi K. w stosunku do nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,0380 ha, oznaczonej jako działka nr 569/95, położonej w Ż. przy ul. S., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr 15005, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ż. Nieruchomość ta wcześniej stanowiła własność gminy Ż., a Salomea Emilia K. oraz Lech K. byli jej współużytkownikami wieczystymi oraz współwłaścicielami położonych na niej budynków. Jednocześnie Burmistrz Miasta Ż. ustalił w decyzji opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności "w wysokości 10 rat równych wysokości opłaty rocznej, naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr 569/95, wynosiła 14,00 zł - ustalona po zwaloryzowaniu i zdenominowaniu ostatniej opłaty dokonanej w 1983 r. w wysokości 228,00 zł".
Jako podstawa prawna tej decyzji powołane zostały, oprócz art. 104 Kpa, przepisy art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2-5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/ oraz przepisy par. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /Dz.U. nr 157 poz. 1037/. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta Ż. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem Salomei Emilii K. i Lecha K. z dnia 2 marca 1998 r., w którym zwrócili się oni o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. S. w Ż. w prawo własności. Organ wyjaśnił, że z załączonych w sprawie dokumentów wynikało, iż użytkowanie wieczyste zostało ustanowione aktem notarialnym z dnia 17 maja 1983 r., repertorium A nr 542/1983. W związku z tym organ ustalił, iż do dnia 31 grudnia 1997 r. czas trwania użytkowania wyniósł 14 lat i siedem miesięcy, konstatując zarazem, że "istnieje obowiązek wniesienia opłaty za przekształcenie tego prawa w prawo własności, składającej się z 10 rat rocznych". W końcowej części uzasadnienia decyzji organ przedstawił sposób, w jaki dokonano wyliczenia opłaty za przekształcenie; stwierdził w tym zakresie, iż "przy założeniu, że opłata roczna w 1983 r. wyniosła 228,00 zł, wskaźnik waloryzacji 613,18, wskaźnik denominacji zaś 0,0001, ustalono, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu za 1997 r. wynosiła 14,00 zł".
Odwołując się od tej decyzji, Salomea Emilia K. i Lech K. stwierdzili, iż nieprawidłowo naliczono w niej wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Podnieśli, iż zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r. "podstawą do naliczenia odpłatności jest opłata roczna za 1997 r.", ta zaś w ich przypadku wynosiła 228 zł przed denominacją i została ustalona decyzją z 1983 r., a następnie potwierdzona aktem notarialnym z dnia 17 maja 1983 r. Opłata ta została przez nich wniesiona za 15 lat z góry, do 1997 r. włącznie, co oznacza, że pobrano już za 1997 r. kwotę 228 zł przed denominacją. W dalszej części odwołania strony zarzuciły także, iż w zaskarżonej decyzji dokonano aktualizacji stałej opłaty rocznej na 14,00 zł bez stosownego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty z ofertą w nowej wysokości oraz bez wyceny rzeczoznawcy, stosując przy tym współczynniki waloryzacji GUS. Tego rodzaju zabieg był - zdaniem odwołujących się - niezgodny z obowiązującym prawem, gdyż "podstawą ustalenia opłaty winna być opłata za rok 1997".
Rozpatrując odwołanie, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) powziął poważne wątpliwości prawne i w związku z tym, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, art. 1, 2 i 7 ust. 1 i art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ oraz art. 123 i art. 126 Kpa, postanowieniem z dnia 1 czerwca 1998 r. nr SKO-445/32-N/98 zgłosił wniosek o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym o treści podanej na wstępie.
Uzasadniając swoje stanowisko, skład orzekający w pierwszej kolejności przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny, w szczególności zaś zarzuty stron dotyczące nieprawidłowego /ich zdaniem/ ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności. W tym kontekście skład orzekający uznał, że w związku z prowadzonym postępowaniem zachodzi "potrzeba objaśnienia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności". Wątpliwości związane z wykładnią tego przepisu wiążą się, zdaniem składu orzekającego, w szczególności z użytym w tym przepisie sformułowaniem "równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni". Taka treść przepisu rangi ustawowej mogłaby uzasadniać twierdzenie, że jako lex specialis, na użytek ustawy z dnia 4 września 1997 r., określono inny tryb ustalenia /przez naliczenie/ opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., po uwzględnieniu jej corocznej waloryzacji z zastosowaniem średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Jednocześnie skład orzekający stwierdził, że nie podziela takiego poglądu, ponieważ tryb ten pozostaje w sprzeczności z cywilnoprawnym charakterem opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste oraz z zasadami aktualizacji tej opłaty, określonymi w art. 43 i art. 43a-43f ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
Z drugiej strony jednak skład orzekający zwrócił uwagę na fakt, iż wzięcie za podstawę określenia wysokości raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności "nominalnej wartości, zdenominowanej tylko, opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która została określona i uiszczona - jak w niniejszej sprawie - w 1983 r. za 15 lat z góry i wynosiła wówczas 228,00 zł /starych/, prowadzić musiałoby do przyjęcia, że opłatą roczną naliczoną z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego jest kwota 0,02 /PLN/, a wysokość wszystkich 10 rat to 0,20 zł". W kontekście tego spostrzeżenia skład orzekający wyraził pogląd, iż taki tryb określania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wprowadza jaskrawą nierówność wobec prawa poszczególnych użytkowników wieczystych składających wnioski o przekształcenie ich prawa w prawo własności, co wydaje się nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa.
W konkluzji uzasadnienia postanowienia z dnia 1 czerwca 1998 r. skład orzekający stwierdził, że tak poważne wątpliwości, jakie budzi zagadnienie określenia wysokości raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r., w pełni uzasadniają postawienie wniosku o skierowanie w tym przedmiocie pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uwzględnił ten wniosek i w dniu 16 czerwca 1998 r. podjął uchwałę nr 1/98 o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym w brzmieniu ustalonym w postanowieniu składu orzekającego z dnia 1 czerwca 1998 r. Uzasadniając uchwałę, pełny skład Kolegium w całej rozciągłości podzielił stanowisko składu orzekającego co do występujących w sprawie wątpliwości, uznając zarazem, że od odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając przedstawione pytanie prawne w świetle regulacji zawartej w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, trzeba stwierdzić, że uchwałę pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zawierającą pytanie prawne, podjęto na wniosek składu orzekającego, który rozpoznawał odwołanie Salomei Emilii K. i Lecha K. od decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia 23 marca 1998 r. Z akt sprawy wynika przy tym, że w chwili podejmowania uchwały Samorządowe Kolegium Odwoławcze liczyło 24 członków i wszyscy oni uczestniczyli w podjęciu uchwały. Spełnione zatem zostały warunki określone w art. 22 ust. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Odmienna konkluzja natomiast dotyczy wymagania określonego w art. 22 ust. 1 wspomnianej ustawy. W trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym bowiem została uchwalona ustawa z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 156 poz. 1020/. Ustawą tą dokonano m.in. zmian dotychczasowych zasad ustalania opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Jedna z tych zmian polega na skreśleniu w art. 5 ust. 2 ustawy wyrazu "naliczonej", odnoszącego się do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., co - biorąc pod uwagę treść pytania sformułowanego przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) - powoduje, że nawiązuje ono do częściowo nieobowiązującego już stanu prawnego. Odnotować też trzeba, że niezależnie od sygnalizowanej wyżej zmiany cytowaną ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. dodano do pierwotnego tekstu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (...) przepis art. 5a, regulujący sposób ustalania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla osób, które wniosły jednorazową opłatę za część użytkowania wieczystego na podstawie odrębnych przepisów. Nie ulega zaś wątpliwości, że do tego właśnie zagadnienia sprowadza się istota pytania skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...).
Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy z dnia 3 grudnia 1998 r. weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc w dniu 5 stycznia 1999 r. W myśl jej art. 2 do spraw wszczętych, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się jej przepisy. Oznacza to, że przepisy ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 1998 r. znajdą również zastosowanie w sprawie, w związku z którą zostało sformułowane pytanie prawne, sprawa ta bowiem do chwili obecnej nie została zakończona decyzją ostateczną. Skoro tak, to w aktualnym stanie prawnym rozstrzygnięcie sprawy nie zależy już od odpowiedzi na skierowane do Sądu pytanie, gdyż kwestia ta została uregulowana w art. 5a ustawy.
Z podanych wyżej powodów wyjaśnienie wątpliwości prawnych zawartych w pytaniu sformułowanym przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem pytania prawnego przedstawionego przez samorządowe kolegium odwoławcze i odpowiedzi na pytanie prawne udzielonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ oraz art. 18 ust. 2 i i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74. poz. 368 ze zm./ mogą być kwestie prawne /wątpliwości co do treści przepisów prawnych/, od których wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej przez kolegium sprawy /por. uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1997 r. OPK 2/97 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 108/.
Uwzględniając wszystkie te okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powołanych wyżej art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym odmówił udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.