Uzasadnienie
Wątpliwość prawna przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją Dyrektora Urzędu Celnego (...) w W. z 13 marca 1995 r. dokonano odprawy celnej czasowej towaru, którym był spektrofotometr, przywieziony na podstawie karnetu ATA (...) przez firmę I.C. z siedzibą w Atkinson /USA/, z przeznaczeniem na targi i wystawy. Termin powrotnego wywozu towaru organ celny określił jako do dnia 14 lutego 1996 r.
Dnia 7 lutego 1996 r. firma I.C. sprzedała ten spektrofotometr Instytutowi (...) w G., a następnie wnioskiem z 14 lutego wystąpiła do Urzędu Celnego (...) w W. o zlikwidowanie odprawy celnej czasowej. Zgłaszając spektrofotometr do odprawy ostatecznej firma I.C. wskazała w dokumencie SAD (...), że odbiorcą towaru jest I.C. Poland Oddział w W. z przeznaczeniem dla Instytutu (...) w G. i wniosła o zwolnienie tego urządzenia od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 36 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /t.j. Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./, jako pomocy naukowej - aparatury badawczo pomiarowej, przywiezionej dla jednostki badawczo - rozwojowej.
Decyzją z 8 marca 1996 r. zawartą w jednolitym dokumencie SAD (...) Dyrektor Urzędu Celnego (...) w W. uznał odprawę czasową dokonaną 13 marca 1995r. za odprawę ostateczną w przywozie, odmawiając jednocześnie zwolnienia przedmiotowego towaru od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 36 ustawy - prawo celne i wskazując jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia fakt, iż Instytut (...) w G. prowadzi działalność gospodarczą, co wyklucza zwolnienie tego towaru od cła na podstawie tego przepisu.
Odwołanie od tej decyzji złożył Instytut (...) w G., twierdząc w nim, że zakupiony spektrofotometr będzie służył wyłącznie do realizacji prac naukowo-badawczych.
Decyzją z 31 grudnia 1997 r. (...) Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzją organu I instancji, uznając że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia towaru od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 36 ustawy - Prawo celne, ponieważ intencją I.C. nie był przywóz spektrofotometru z przeznaczeniem do celów naukowo-badawczych; towar przywieziono w celu prezentowania go na targach i wystawach. Instytut (...) zakupił to urządzenie po 11 miesiącach od dnia dokonania odprawy celnej czasowej, nie można zatem twierdzić, że towar ten został sprowadzony na zamówienie tego Instytutu w celu wykorzystania go do celów naukowo-badawczych. Decyzja ta została skierowana do I.C. Poland Oddział w W. i do Instytutu (...) w G. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję odwoławczą Instytut wniósł o uchylenie decyzji organów celnych obydwu instancji, zarzucając że zostały one wydane z naruszeniem art. 14 ust. 1 pkt 36 prawa celnego i twierdząc, że zachodzą warunki określone w tym przepisie do zwolnienia spektrofotometru od cła. Instytut jest bowiem jednostką badawczo-rozwojową, a spektrofotometr przeznaczony jest wyłącznie do celów badawczych i został zakupiony ze środków budżetowych.
Prezes Głównego Urzędu Ceł wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko.
W toku postępowania sądowego NSA wydał na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ postanowienie o dopuszczeniu I.C. Oddział w Polsce, do udziału w postępowaniu na prawach strony. Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, twierdząc że podmiotem, który dokonał obrotu towarowego z zagranicą był Instytut (...) w G. (...) Uzasadniając przedstawienie swej wątpliwości skład orzekający stwierdził, że "jej wyjaśnienie ma znaczenie dla oceny, który z adresatów zaskarżonej decyzji był podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą, oraz czy przedmiot tego obrotu jest zwolniony od cła, co wymaga wykładni przepisów Prawa celnego mających zastosowanie w sprawie i wyjaśnienia wątpliwości, czy określone w art. 14 ust. 1 pkt 36 przesłanki zwolnienia od cła powinny być oceniane według stanu towaru istniejącego w dacie odprawy czasowej, czy też ostatecznej."
W orzecznictwie NSA, co dalej podniósł skład orzekający, zaprezentowane zostały w tej kwestii dwa odmienne poglądy. Pierwszy z nich można sprowadzić do tezy, iż odprawa celna ostateczna, zgodnie z art. 23 ust. 1 Prawa celnego, następuje na warunkach, jakie istniały w dniu odprawy czasowej. Jako przykład orzeczeń, w których prezentowany jest tego typu pogląd skład orzekający wskazał wyroki " SA/Gd z 1.10.1997 r. i I SA/Po 735/98 /nie publ./"; jak dodano, pogląd ten nie został szerzej uzasadniony. Szerzej natomiast pogląd ten został umotywowany w wyrokach NSA z dnia 21 czerwca 1993 r. V SA 1497/92 i V SA 1498/92 /ONSA 1993 Nr 4 poz. 116/. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że podstawowe warunki czasowego przywozu wynikają wprost z mającego bezwzględny charakter przepisu art. 17 Prawa celnego, oraz że przewidziane w tym przepisie odstępstwo od zasady pobierania cła od przywozu towarów z zagranicy /art. 4 ust. 1 Prawa celnego/ wiąże się nie tylko ze ściśle określonym czasem, na jaki towar jest przywożony, ale i z określonym jego przeznaczeniem. Art. 17 Prawa celnego, jako ustanawiający wyjątek od reguły, musi być interpretowany ściśle, co oznacza, że w stosunku do towaru będącego przedmiotem czasowego przywozu nie można dokonywać żadnych czynności poza tymi, które są w nim przewidziane. Przepis ten nie pozwala na wprowadzenie przywiezionego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym w rezultacie jego sprzedaży innej osobie. Sprzedaż towaru oznacza bowiem naruszenie warunków odprawy czasowej. Obowiązek wywiezienia towaru przyjęty przez podmiot podczas odprawy celnej przywozowej ma charakter publicznoprawny i nie może być skutecznie przenoszony na inne osoby w drodze czynności cywilnoprawnych.
Jako przykład poglądu odmiennego od wyżej przedstawionego skład orzekający wskazał pogląd zaprezentowany w wyroku z 19 maja 1998 r. V SA 1568/97 /Fiskus 1998 nr 21 str. 27/. W tym przypadku NSA stwierdził, że pojęcie przeznaczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 8 Prawa celnego /przeznaczenie na aukcje, targi i wystawy/, stanowiące istotny warunek dokonania odprawy czasowej w przywozie nie jest równoznaczne z celem przywozu, będącym jednym z warunków uznania sprowadzonego towaru za wolny od cła. Wskazanie określonego przeznaczenia towaru podczas odprawy czasowej nie uniemożliwia w zmienionych okolicznościach faktycznych wskazania innego celu przywozu od jego pierwotnego przeznaczenia, co pozwala na stwierdzenie, że ocena celu importu towaru w aspekcie warunków zwolnienia go od cła powinna być dokonana według stanu odprawy ostatecznej, a nie odprawy czasowej w przywozie.
W końcowej części uzasadnienia swego postanowienia skład orzekający napisał, że wątpliwości te, jak dotychczas, nie zostały wyjaśnione w sposób jednoznaczny w orzecznictwie NSA i dlatego uzasadnione było wystąpienie z zapytaniem prawny w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA.
Rozpoznając przedstawioną w ten sposób wątpliwość prawną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Przesłanki pozwalające na wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości prawnej określone są w art. 49 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem "Z przyczyn określonych w ust. 1 skład orzekający może wystąpić do Prezesa Sądu o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów, izbę, lub połączone izby (...)" Przyczyny określone w ust. 1 to "występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne".
Stosując ten przepis od chwili jego wejścia w życie NSA wypracował już w swym orzecznictwie ugruntowaną wykładnię występujących w nim pojęć. Tak więc w orzecznictwie tego Sądu przyjmuje się że "O istotnych wątpliwościach prawnych uzasadniających wystąpienie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawiają się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza poważne trudności, głównie z powodu różnego rozumienia przepisów prawnych. Postanowienie składu orzekającego zatem, przedstawiającego owe wątpliwości do wyjaśnienia, powinno nawiązywać do stanu faktycznego sprawy i zawierać uzasadnienie z podaniem przepisów, które są źródłem wątpliwości. Powinno ono również wskazywać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w sprawie" /uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 12/96 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 104/. W uchwale tej Sąd podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 49 ust. 5 ustawy o NSA uchwała wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie, co oznacza, że wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Tego typu pogląd został następnie powtórzony wielokrotnie w kolejnych uchwałach /z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 10/96 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 103, z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 4, z dnia 4 maja 1999 r., FPS 1/99 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 111, z dnia 17 maja 1999 r. OPS 18/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 116, z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 118/.
W innej uchwale z dnia 20 grudnia 1999 r. FPK 6/99 /nie publ./, podjętej co prawda w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o NSA w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, ale zawierającej uwagi na temat "czy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od odpowiedzi na skierowane do Sądu pytanie" NSA stwierdził, że w takim przypadku "(...) musi zachodzić co najmniej tego rodzaju stan rzeczy, w ramach którego istnieje potencjalna możliwość sięgnięcia do regulacji pranej zawartej w wymagającym wykładni przepisie, to zaś, czy znajduje on zastosowanie w sprawie uzależnione jest od sposobu jego wykładni".
Podzielając te poglądy Sąd w składzie rozpoznającym przedstawioną mu wątpliwość prawną rozważył w pierwszej kolejności, czy jej wyjaśnienie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, w której wyłoniła się, czy w sprawie tej zachodzi konieczność sięgnięcia do regulacji prawnej objętej zapytaniem.
Odpowiedź na te pytania jest negatywna z następujących względów natury proceduralnej:
Zaskarżona do Sądu decyzja odwoławcza Prezesa Głównego Urzędu Ceł skierowana została do dwóch podmiotów: firmy I.C. Poland Oddział w W. oraz do Instytutu (...) w G. Skierowanie tej decyzji do Instytutu jest równoznaczne z oznaczeniem tego podmiotu jako strony, a więc jako podmiotu, który nabył prawa i obowiązki nią określone /J. Borkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996 r., str. 481/. Tak też bez wątpienia rozumie tę sytuację organ odwoławczy, który w piśmie z 6 kwietnia 1998 r. skierowanym do Instytutu napisał, że "nie ma znaczenia dla organów celnych, który z podmiotów wskazanych w decyzji dokona zapłaty wymaganych należności celnych" i zasugerował w dalszej jego części, że: "zasadnym byłoby, gdyby zapłaty należności celnych dokonał Instytut (...)".
Trzeba zatem zwrócić uwagę na fakt, iż decyzja organu I instancji - Dyrektora Urzędu Celnego (...) w W. z 8 marca 1996 r., zawarta w JDA SAD (...), została skierowana wyłącznie do "I.C. Poland Oddział W.", jako odbiorcy towaru. W decyzji tej ten właśnie podmiot został uznany za dokonujący obrotu towarowego z zagranicą. Tak też, nawiasem mówiąc, przyjął Prezes Głównego Urzędu Ceł w swej decyzji z 31 grudnia 1997r., pisząc w jej uzasadnieniu, iż "W niniejszej sprawie firma I.C. Poland sprowadziła na polski obszar celny towar w postaci spektrofotometru, przeznaczony na targi i wystawy. Z powyższego wynika zatem, że intencją podmiotu dokonującego obrotu towarowego z zagranicą nie był przywóz ww. towaru z przeznaczeniem dla instytucji naukowo-badawczej."
Dokonując zatem oceny legalności decyzji organu odwoławczego, nie można pominąć faktu, iż Instytut (...) w G. został uznany za stronę postępowania dopiero przez organ II instancji poprzez skierowanie do niego wydanej przez ten organ decyzji.
Prawem strony jest branie udziału w tym charakterze w każdym stadium postępowania. Instytut (...) w G. nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w charakterze strony, decyzja organu I instancji nie została do niego skierowana. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 147 Kpa/, co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten stanowi, iż decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Wobec skierowania zaskarżonej decyzji do Instytutu (...) w G. bez znaczenia pozostaje twierdzenie Prezesa GUC zaprezentowane w odpowiedzi na skargę o treści: "Mimo, iż podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą była w niniejszej sprawie firma I.C. Poland, organ II instancji, kierując się okolicznościami podnoszonymi w toku postępowania odwoławczego przez Instytut (...) w G. dopuścił ten podmiot na podstawie art. 28 Kpa do udziału w postępowaniu na prawach strony". Z uwagi na zestawienie w tym zdaniu obok siebie art. 28 Kpa i pojęcia "udział w postępowaniu na prawach strony" wyjaśnić trzeba, że art. 28 Kpa zawiera definicje pojęcia "strona postępowania administracyjnego" i stanowi że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28; dlatego występuje w sprawie jedynie na prawach strony. Podmiot taki nie może być adresatem decyzji załatwiającej sprawę, może jedynie wykorzystywać uprawnienia procesowe, jakie przynależą stronie i dlatego doręcza mu się decyzję zapadłą w sprawie. Zgodnie z art. 31 Kpa podmiotem tym może być organizacja społeczna, kiedy jest to uzasadnione jej celami statutowymi. Bez wątpienie Instytut (...) nie jest organizacją społeczną (...). O dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu na prawach strony prowadzący je organ rozstrzyga postanowieniem, którego w sprawie nie ma /nawiasem mówiąc Instytut dowiedział się o tym, że był dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony w cztery miesiące po wydaniu decyzji ostatecznej z pisma z 6 kwietnia 1998 r., którego fragmenty tu już zacytowano./. Jest zatem oczywistym, że nie może być mowy o udziale tego podmiotu w postępowaniu odwoławczym na prawach strony. Jeśli natomiast organ odwoławczy uznał, że Instytut jest w tej sprawie podmiotem odpowiadającym warunkom z art. 28 Kpa, bo ten przepis powołał, a wcześniej skierował do niego swą decyzję, to powinien był wziąć po uwagę art. 10 Kpa z wykazanymi tu już konsekwencjami. Jeśli z kolei zdaniem organu odwoławczego Instytut z G. nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa to powinien wziąć po uwagę to, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa" /tak NSA w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 119/.
Jak zatem widać skład orzekający w sprawie wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, dotyczącej już kwestii merytorycznej - zwolnienia towaru od cła i mających w takim przypadku zastosowanie przepisów ustawy - Prawo celne, bez dostatecznego zwrócenia uwagi na wyłaniające się w sprawie kwestie proceduralne. Zdaniem składu siedmiu sędziów rozstrzygnięcie przez skład orzekający kwestii proceduralnych wyłaniających się w sprawie spowoduje, że jej wynik nie będzie zależny od udzielenia odpowiedzi na przedstawioną do wyjaśnienia wątpliwość prawną. W tej sytuacji uznać należy, że nie zachodzą podstawy z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o NSA do udzielenia odpowiedzi na zgłoszoną do wyjaśnienia wątpliwość prawną, dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji uchwały.