Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi Jana M. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przy Ministrze Finansów postanowieniem z dnia 18 grudnia 1996 r. zwrócił się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów NSA wątpliwości prawnej sformułowanej na wstępie.
Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w (...) orzeczeniem nr DB-0941/72/95/96 z dnia 11 grudnia 1995 r. uznała Jana M., skarbnika Miasta C., za winnego dopuszczenia - przez zaniedbanie nadzoru - do pobierania w 1994 r. z rachunku bankowego środków na wynagrodzenia bez jednoczesnego opłacania składek na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Pracy, tj. popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny budżetowej określone w art. 57 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./, i odstąpiła od wymierzenia mu kary za ten czyn.
W odwołaniu od tego orzeczenia obwiniony podniósł, że jest odpowiedzialny tylko za decyzje dotyczące budżetu gminy, a o naruszeniu dyscypliny budżetowej można mówić wyłącznie wówczas, gdyby w wyniku nieprawidłowego realizowania tego budżetu doszło do wystąpienia w nim szkody. Jego zdaniem, art. 57 ust. 1 pkt 9 prawa budżetowego nie stanowi podstawy do zarzucenia mu naruszenia dyscypliny budżetowej, gdyż zarzut taki może być odniesiony wyłącznie do jednostek strukturalnych działających w ramach jednego budżetu, w tym wypadku - budżetu Państwa. Wniósł on w związku z tym o uniewinnienie.
W rezultacie rozpatrzenia odwołania Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przy Ministrze Finansów orzeczeniem z dnia 13 maja 1996 r. nr (...) utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie, uznając zarzuty sformułowane przez obwinionego za bezzasadne. W uzasadnieniu orzeczenia organu II instancji stwierdzono, że przepis art. 57 ust. 1 pkt 9 prawa budżetowego obejmuje jedynie szczególny krąg adresatów - jednostki budżetowe i jednostki gospodarki pozabudżetowej, nakładając określony obowiązek na tych pracodawców, którzy na wypłatę wynagrodzeń i na opłacenie składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy przeznaczają środki publiczne budżetu Państwa bądź budżetów organów samorządu terytorialnego. Norma ustawowa zatem nakłada na wymienioną grupę podmiotów /pracodawców/ obowiązek opłacania składek "jednocześnie" z pobraniem z rachunku bankowego środków na wynagrodzenia. Zaniechanie więc jednoczesnej ich wypłaty musi być traktowane jako naruszenie dyscypliny budżetowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan M. podniósł zarzut niezgodności z prawem orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przy Ministrze Finansów i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia, a także orzeczenia wydanego w I instancji.
W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przy Ministrze Finansów wniosła o jej oddalenie, podtrzymując i rozwijając argumentację zawartą w wydanych już orzeczeniach.
Rozpatrując skargę, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego powziął wątpliwość prawną co do tego, czy orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przy Ministrze Finansów jest decyzją administracyjną bądź innym aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W obszernym uzasadnieniu postanowienia o wystąpieniu o wyjaśnienie wątpliwości prawnej skład orzekający w sprawie skoncentrował się na wykazaniu, że pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w postanowieniu z dnia 28 września 1994 r. III SA 56-57/94 /OSP 1995, nr 4 poz. 90/, iż orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przy Ministrze Finansów wykazują cechy decyzji administracyjnej, w związku z czym w postępowaniu w tych sprawach w zakresie nie uregulowanym innymi przepisami znajduje zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, a w konsekwencji tego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na orzeczenia tej komisji, budzi wątpliwości.
U podstaw tych wątpliwości legło przeświadczenie, że bez wystarczających podstaw prawnych NSA przyjął, iż w postępowaniu o naruszenie dyscypliny budżetowej znajdują odpowiednio zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wątpliwe wydaje się też stanowisko, że orzeczenie komisji ma charakter decyzji administracyjnej.
W konkluzji postanowienia skład orzekający stwierdza, że dostrzega konieczność poddania orzeczeń komisji do spraw naruszenia dyscypliny budżetowej kontroli sądowej, w szczególności by zapewnić podmiotowi ukaranemu drogę do sądu. Niemniej jednak to do ustawodawcy, a nie do sądu należy stanowienie prawa, a zatem to ustawodawca powinien dokonać stosownych zmian w obowiązujących przepisach prawnych, tak by rozwiązania przyjęte w aktach prawnych były zgodne ze standardami międzynarodowymi. Wykładnia sądowa nie może wkraczać w sferę zagwarantowaną dla władzy ustawodawczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 58 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej podlegają osoby winne naruszeń wyliczonych w art. 57 tej ustawy. Osoba winna naruszenia dyscypliny budżetowej ponosi odpowiedzialność niezależnie od rodzaju winy. Wystąpienie winy umyślnej i nieumyślnej ocenia się według przepisów kodeksu wykroczeń. Za naruszenie dyscypliny budżetowej ustawa przewiduje następujące kary: upomnienie, nagana, kara pieniężna. Przy wymiarze kary bierze się pod uwagę rodzaj i stopień winy oraz skutki naruszenia dyscypliny budżetowej. Stwierdzenie winy umyślnej oraz wcześniejsze ukaranie danej osoby za naruszenie dyscypliny budżetowej łączy się z obligatoryjnym wymierzeniem kary nagany lub kary pieniężnej. Jeżeli obwiniony dopuścił się kilku czynów, a sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem, to wymierza się mu jedną karę łączną za wszystkie czyny /art. 62 prawa budżetowego/.
Na oznaczenie aktu kończącego postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny budżetowej przepisy prawa budżetowego nie posługują się pojęciem decyzji. W przepisach prawa budżetowego konsekwentnie używa się sformułowania "orzeczenie o karze za naruszenie dyscypliny budżetowej".
Omówione wyżej istotne cechy postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny budżetowej mogą budzić wątpliwości co do tego, czy postępowanie w sprawie naruszenia dyscypliny budżetowej kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji wątpliwe może być przyjęcie, iż od orzeczenia komisji w sprawie naruszenia dyscypliny budżetowej przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Te wątpliwości prawne mogły mieć większe znaczenie w stanie prawnym obowiązującym uprzednio, przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, w którym niekiedy uznawano, że kontroli sądowej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają decyzje administracyjne wydawane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej, a więc wprost poddawał kontroli sądowej inne orzeczenia wydawane na podstawie przepisów szczególnych. Sytuacja, jak wiadomo, istotnie się zmieniła z dniem wejścia w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /1 października 1995 r./. Artykuł 16 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poddaje kontroli sądowej wszystkie decyzje administracyjne niezależnie od tego, czy zostały wydane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, czy też na podstawie odmiennych procedur. Zasadnie zatem można przyjmować, że w obowiązującym dzisiaj stanie prawnym nie jest istotne, jak uprzednio, czy akt, decyzja, rozstrzygnięcie, orzeczenie zostały wydane w trybie Kpa z tego powodu, że postępowanie toczyło się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z ogólnymi regułami obowiązywania kodeksu, czy też dlatego, że przepis procedury szczególnej nakazywał stosować posiłkowo przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Takie w swej istocie są skutki unormowania zakresu właściwości NSA odrębną ustawą i w związku z tym skreślenia w kodeksie postępowania administracyjnego działu VI. Dziś istotne znaczenie ma to, czy orzeczeniu lub rozstrzygnięciu można przypisać walor decyzji administracyjnej.
Określone konsekwencje wynikają także z zakresu właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Otóż właściwość rzeczową NSA określają postanowienia art. 16-20 ustawy o NSA oraz postanowienia ustaw szczególnych, które mogą przewidywać - i niekiedy przewidują wprost - kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nie przewidzianych w art. 16 ust. 1.
Klauzula generalna dotycząca zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego została ograniczona w art. 19 ustawy o NSA przez wyliczenie spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość uruchomienia kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Sąd ten nie jest właściwy m.in. w sprawach należących do innych sądów, wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach tych organów, a także w jednostkach wojskowych, w sprawach dyscyplinarnych. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że sprawy o naruszenie dyscypliny budżetowej nie znajdują się w powyższym wykazie. Istotniejsze jednak jest to, że w obowiązującym systemie prawa nie ma żadnej normy wyłączającej generalnie czy też w sposób szczegółowy jakąkolwiek sprawę z zakresu prawa budżetowego spod kognicji NSA. Podkreślić też należy, że w niektórych sprawach z zakresu prawa budżetowego, jako elementu szeroko rozumianego prawa administracyjnego, NSA jest właściwy. Materia dyscypliny budżetowej jest materią sfery publicznej i dotyczy tych funkcjonariuszy publicznych, którzy z mocy ustawy o prawie budżetowym mają dbać o stan finansów publicznych. Wykonywanie budżetu przez funkcjonariuszy publicznych /pobieranie dochodów i dokonywanie wydatków budżetowych/ jest wykonywaniem administracji publicznej.
Dla ustalenia charakteru orzeczeń komisji orzekającej w sprawie naruszenia dyscypliny budżetowej istotne znaczenie ma wyjaśnienie charakteru postępowania przed tą komisją.
Główne założenia postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej określone zostały w przepisach prawa budżetowego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy postępowanie to jest dwuinstancyjne. Przepisy art. 63 prawa budżetowego określają też przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania i umorzenie postępowania, a także odstąpienie od jego wszczęcia. W art. 68 znajduje się upoważnienie dla Rady Ministrów do uregulowania - w drodze rozporządzenia - zakresu działania organów orzekających w sprawach naruszenia dyscypliny budżetowej i trybu postępowania przed nimi oraz zasad powoływania i trybu działania rzeczników dyscypliny budżetowej. W aktach realizujących to upoważnienie, a w szczególności w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 1996 r. w sprawie zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej /Dz.U. nr 57 poz. 258/, określone zostały właściwość organów orzekających, osoby pełniące funkcje rzeczników dyscypliny budżetowej i ich obowiązki, strony postępowania, sposób wszczęcia i zakończenia postępowania, formy postępowania wyjaśniającego, tryb i środki weryfikacji rozstrzygnięć organów orzekających, zasady zwrotu kosztów postępowania oraz wykonania zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, jak również sprawowania przez Ministra Finansów zwierzchniego nadzoru nad działalnością organów orzekających. Przepisy wykonawcze nakazują ponadto stosować odpowiednio w postępowaniu w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej niektóre przepisy kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Ogólnie zatem można powiedzieć, że postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej normują przepisy prawa budżetowego, aktu wykonawczego do tej ustawy oraz posiłkowo kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Można w związku z tym zasadnie twierdzić, że postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej z woli prawodawcy jest szczególnym postępowaniem o unormowanej odrębnie procedurze, z określonymi powiązaniami procesowymi z postępowaniem w sprawach o wykroczenia. Przy tym, i to należy mocno podkreślić, istotne cechy tego postępowania zostały określone przepisami ustawy - Prawo budżetowe i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a więc aktami z zakresu prawa administracyjnego, co przynajmniej pośrednio wskazuje na administracyjnoprawny charakter samego postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. Z oczywistych względów odesłanie w akcie wykonawczym do stosowania w tym postępowaniu przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia nie może powodować, że dochodzi tu do przekształcenia, i to poza ustawą, charakteru postępowania z administracyjnoprawnego na postępowanie w sprawach o wykroczenia.
Stosowanie w postępowaniu o naruszenie dyscypliny budżetowej przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie jest i nie może być argumentem przesądzającym o tym, że od orzeczeń komisji orzekającej w sprawach dyscypliny budżetowej nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ulega jedynie wątpliwości to, że ukaranemu nie przysługują środki ochrony przewidziane w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, gdyż naruszenie dyscypliny budżetowej z woli ustawodawcy nie zostało określone jako wykroczenie. Podkreślić raz jeszcze należy, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w postępowaniu o naruszenie dyscypliny budżetowej nie nadaje temu postępowaniu charakteru quasi-karnego. Nie ulega także wątpliwości, że postępowanie o naruszenie dyscypliny budżetowej nie jest postępowaniem dyscyplinarnym. Wprawdzie jest postępowaniem toczącym się w związku z naruszeniem dyscypliny budżetowej, ale ustawodawca nie określa go mianem postępowania dyscyplinarnego.
Uwagi powyższe prowadzą do pewnej konkluzji. W sferze szeroko rozumianego prawa administracyjnego ustawodawca kształtuje różne formy odpowiedzialności za naruszenia przepisów tego prawa. Najczęściej, w zależności od charakteru powiązań między podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, są to sankcje egzekucyjne, dyscyplinarne czy też typu karnego /w tym w sprawach o wykroczenia/. Należy jednak zauważyć, że w ustawodawstwie w tym zakresie pojawiają się także rozwiązania szczególne. Tytułem przykładu można tu wskazać odpowiedzialność za naruszenie niektórych przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, a mianowicie kary za wycięcie bez zezwolenia drzew i krzewów. Podobne co do istoty rozwiązanie przyjęto w postępowaniu w sprawie naruszenia dyscypliny budżetowej. W sytuacjach takich, dla określenia rodzaju rozstrzygnięcia organu administracji publicznej czy też innego organu /podmiotu/ wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej istotna jest nie nazwa rozstrzygnięcia, ale jego charakter. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdzano, że o tym, czy pewien akt jest decyzją administracyjną, nie przesądza jego nazwa, lecz treść /por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r. II Cr 320/85, OSNCP 1986, nr 10 poz. 158/. Podstawowe znaczenie dla ustalenia kwalifikacji prawnej określonej czynności /rozstrzygnięcie, orzeczenie, zezwolenie, stwierdzenie itd./ ma wykładnia przepisów stanowiących podstawę prawną dla jej podjęcia.
Artykuł 64 ust. 1 prawa budżetowego daje, zdaniem powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy do przyjęcia, iż orzeczenia o karze za naruszenia dyscypliny budżetowej są szczególnego typu i charakteru decyzjami administracyjnymi. Stwierdzenie to ma podstawy w spełnieniu przez to rozstrzygnięcie łącznie następujących elementów, powszechnie uznawanych za przesądzające o decyzyjnym charakterze rozstrzygnięcia: chodzi o akt o charakterze zewnętrznym, adresat orzeczenia jest wskazany konkretnie, adresat nie podlega służbowo organowi orzekającemu, orzeczenie ustala konsekwencje naruszenia przez adresata przepisów prawa.
Nie ma tu potrzeby szerszego rozważania charakteru prawnego komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przy Ministrze Finansów działa przy organie administracji państwowej. Dlatego jeśli przepis szczególny nie stanowi inaczej, podejmuje ona swoje działania w formach typowych dla działania organu administracji publicznej. A więc w konkretnej sprawie w formie decyzyjnej, brak bowiem w przepisach prawa budżetowego normy prawnej, która wyłączałaby wprost taki charakter orzeczenia o ukaraniu za naruszenie dyscypliny budżetowej. Takiego charakteru tego orzeczenia nie może podważać okoliczność, że ustawodawca przyjmuje, iż członkowie komisji orzekającej w sprawach naruszenia dyscypliny budżetowej są w zakresie orzekania niezawiśli. Chodzi tu bowiem o niezawisłość szczególnego charakteru, niezawisłość pojmowaną jako niezależność w orzekaniu od organu administracji państwowej, przy którym działa komisja orzekająca.
Nie powinno ulegać wątpliwości - zwraca na to uwagę także skład orzekający formułujący wątpliwość prawną - że zawsze należy poszukiwać takiej wykładni obowiązujących przepisów prawa, która najlepiej służyłaby realizacji założeń i wartości wyprowadzanych z art. 1 Konstytucji RP, a zatem i urzeczywistnianiu prawa obywateli do sądu. W tym kierunku zmierza konsekwentnie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w szczególności w uchwale z dnia 25 września 1991 r. W 1/91 /OTK 1991 poz. 19/ opowiedział się za potrzebą zachowania przez organy stosujące prawo poprawnej procedury, odpowiadającej kryteriom demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wykładnia prawa - jeśli wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie - powinna zmierzać "do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela".
Taki kierunek interpretacji prawa obowiązującego w naszym kraju, w tym także z oczywistych względów prawa budżetowego, dodatkowo znajduje oparcie w postanowieniach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego. W szczególności należy tu wskazać art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167 i 168/ oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/, które wprowadzają obowiązek zagwarantowania jednostce prawa do drogi sądowej.
W rozważanej kwestii szczególnie istotne znaczenie będą miały zalecenia i rezolucje Komitetu Ministrów Rady Europy. W konkretnej sprawie mniejsze znaczenie mają zalecenia odnoszące się do oskarżeń w sprawie karnej, które przywołuje skład orzekający występujący z wątpliwościami prawnymi; skłaniają go one do formułowania wątpliwości co do dopuszczalności skargi do NSA na orzeczenia w sprawie naruszenia dyscypliny budżetowej. W sprawie będącej przedmiotem uchwały składu powiększonego NSA szczególnego znaczenia nabiera Rekomendacja nr R/91/1 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, przyjęta 13 lutego 1991 r. Zasada 8 tej Rekomendacji stanowi, że "akt nakładający sankcję administracyjną winien podlegać - w charakterze wymagania minimalnego - kontroli legalności ze strony niezawisłego i bezstronnego sądu prawnie ustanowionego" /por. T. Jasudowicz: Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, str. 132/. Nie ulega też wątpliwości, że odwoływanie się w orzecznictwie sądów polskich do tego typu zaleceń i rezolucji jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. Nie można bowiem w drodze wykładni prawa przez sądy polskie doprowadzać do sytuacji, w której jedyną formą ochrony praw obywateli będzie uruchamianie przez nich postępowań np. przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.