Uzasadnienie
Przedstawione do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne wątpliwości prawne powstały w następującym stanie faktycznym:
Dyrektor Urzędu Celnego w P. decyzjami z dnia 27 grudnia 1995 r. zawartymi w zgłoszeniach celnych, dopuścił do obrotu na polskim obszarze celnym, nadwozie do samochodu marki "Lancia" sprowadzone z zagranicy przez Stanisława O. oraz silnik, skrzynię biegów, zawieszenie tylne i koła jezdne do tego samochodu sprowadzone przez Dariusza O. Od towarów tych pobrano cło jak od części samochodowych.
Dyrektor Urzędu Celnego w P. po ustaleniu, że z części tych został zmontowany samochód marki "Lancia" oraz, że pojazd ten został zarejestrowany na nazwisko Stanisława O., postanowieniami z 20 października 1997 r. wznowił postępowanie w sprawach zakończonych decyzjami z dnia 27 grudnia 1995r. Następnie wymieniony organ celny decyzją z dnia 9 grudnia 1997 r. uchylił obydwie decyzje z dnia 27 grudnia 1995 r. w części dotyczącej wymiaru cła oraz dokonał ponownego jego wymiaru, uwzględniając wartość samochodu marki "Lancia". Decyzja ta skierowana do Stanisława O. i Dariusza O. została im doręczona w styczniu 1998 r.
W dniu 3 kwietnia 1998 r. Stanisław O. i Dariusz O. wystąpili do Prezesa Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji twierdząc, że została ona wydana po upływie terminu, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./, dalej w skrócie ustawa - Prawo celne, bowiem doręczenie tego aktu stronom nastąpiło po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek uiszczenia należności celnych. Wnioskujący podnieśli, że przed upływem terminu przewidzianego w art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne, organ celny powinien nie tylko wydać decyzję w sprawie wymiaru należności celnych, ale także doręczyć ją stronom, gdyż dopiero wówczas wywołałaby ona skutki prawne.
Prezes Głównego Urzędu Ceł, decyzją z dnia 28 kwietnia 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w P. z dnia 9 grudnia 1997 r. uznając, że przewidziany w art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne, termin wymiaru należności celnych dotyczy dnia wydania decyzji, a nie daty jej doręczenia stronie.
Takie samo stanowisko zajął Prezes GUC w uzasadnieniu decyzji z 27 września 1999 r., utrzymując w mocy decyzję z dnia 28 kwietnia 1999 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław O. i Dariusz O. wnieśli o uchylenie decyzji Prezesa GUC z dnia 27 września 1999 r. zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Według skarżących, za przyjęciem poglądu, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne, decyzja w sprawie wymiaru należności celnych powinna być nie tylko wydana, ale także doręczona stronom, przemawia treść art. 110 Kpa jak i art. 212 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./. Zgodnie z tymi przepisami organ jest związany wydaną decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, gdyż dopiero wówczas wywołuje ona skutek prawny.
Prezes Głównego Urzędu Ceł w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że podobne stanowisko zostało sformułowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 1996 r. SA/Gd 1344/95, z dnia 20 lipca 1999 r. SA/RZ 2318/98 i z dnia 16 lutego 1999 r. I SA/Po 1216/98, a także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1998 r. III RN 89/98 /OSNAPU 1999 nr 18 poz. 567/.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, powziął wątpliwości co do sposobu rozumienia zwrotu " wydanie decyzji", użytego w art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne. Wątpliwości te dotyczyły w szczególności tego, czy pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje w tym wypadku także jej doręczenie /ogłoszenie/ stronie przed upływem 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek uiszczenia należności celnych. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w kwestii tej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wystąpiły rozbieżności.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2000 r. V SA 821/99 /Monitor Podatkowy 2000 nr 9 str. 36/ uznał, że decyzja w sprawie wymiaru należności celnych powinna być nie tylko wydana, ale także doręczona stronie przed upływem terminu określonego w art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne. Sąd wskazał, że powołany ostatnio przepis ma charakter materialnoprawny; określa granice czasowe, w których może dojść do wydania decyzji celnej. Organy celne więc niesłusznie przyjmują niekiedy, że aż do końca terminu dwuletniego mogą przygotować, podpisać, opatrzyć datą i wysłać decyzję do strony, wprowadzając taką decyzję skutecznie do obrotu. W powołanym wyroku z dnia 13 marca 2000 r. uznano, że jest to pogląd nietrafny, oparty na błędnym założeniu, iż przepisy prawa celnego stanowiły w tym zakresie lex specialis w stosunku do tych przepisów Kpa, które stanowią o doręczeniu /ogłoszeniu/ decyzji, jako warunku skutecznego wprowadzenia jej do obrotu prawnego.
W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że Kodeks postępowania administracyjnego nigdzie nie wspomina o tym od kiedy przygotowany akt staje się decyzją. Zdaniem Sądu, jest to konsekwencją przyjętej w tym kodeksie konstrukcji prawnej, uznającej za rozstrzygający moment z którym następuje wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. W praktyce niejednokrotnie występują sytuacje, gdy akt administracyjny /decyzja/ jest przygotowany, lecz nie podpisany. W takim wypadku, zgodnie z aprobowanym przez doktrynę orzecznictwem w ogóle nie ma jeszcze decyzji /por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, str. 50/.
W przedstawiony wyżej sposób ujmuje najczęściej tę problematykę literatura przedmiotu. Np. L. Adamovich, autor klasycznego podręcznika austriackiego prawa administracyjnego twierdzi, że " Momentem wydania obowiązującej wobec strony decyzji administracyjnej jest chwila jej obwieszczenia. Data wskazana w tej decyzji jako data jej wydania jest w związku z tym bez znaczenia prawnego dla jej skuteczności" /por. L. Adamovich, Handbuch des Osterreichischen Verwaltugsrecht, erster Band, Wien, Springer Verlag 1954, str. 247/. Także w polskiej literaturze procesowej powszechnie przyjmuje się, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego dopiero z momentem doręczenia. /por. np. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1996, str. 500/. Zdaniem, J. Pokrzywickiego "Akt woli władz staje się decyzją w rozumieniu prawa, dopiero z momentem doręczenia" /J. Pokrzywicki, Postępowanie administracyjne, komentarz - podręcznik, Warszawa 1948, str. 209/.
Przytoczone poglądy powołano w wyroku z dnia 13 marca 2000 r. V SA 821/99, w celu uzasadnienia tezy, że z "decyzją wydaną" rozumianą jako wywołująca skutki prawne, mamy do czynienia z momentem jej doręczenia stronie, a nie z chwilą jej sporządzenia, podpisania, czy opatrzenia datą. W prawie administracyjnym decyzja z natury rzeczy jest bowiem oświadczeniem kierowanym do adresata, skutecznym dopiero od momentu doręczenia. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne nie wprowadza w tym zakresie wyjątku; mówi on bowiem o terminie orzekania /wydania decyzji/ nie zajmując się wcale wprowadzeniem jej do obrotu. Ta kwestia, już o proceduralnym charakterze, jest natomiast regulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne normuje więc inną materię niż powołane wyżej przepisy Kpa.
W postanowieniu wskazano, że w kwestii tej wyrażono także odmienne stanowisko. Przyjmuje ono, że w art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne nie chodzi o przedawnienie należności celnych, lecz o zakaz orzekania o ich wymiarze. Przepis ten ustanawia zakaz, który dotyczy momentu "wydania", a więc sporządzenia, podpisania i opatrzenia decyzji datą. Stanowisko takie zostało przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r. SA/Rz 2318/98 oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1998 r. III RN 89/98.
Zdaniem składu orzekającego, przedstawione wątpliwości prawne dotyczące wykładni art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne, a w szczególności występujące w orzecznictwie rozbieżności w stosowaniu tego przepisu, uzasadniają przedstawienie ich do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wprawdzie przekazane do wyjaśnienia wątpliwości prawne pojawiły się na tle art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne, a więc przepisu, który został już uchylony i w rozważanej sprawie ma zastosowanie na podstawie specjalnej regulacji przewidzianej w art. 289 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny /Dz.U. nr 23 poz. 117 ze zm./, jednakże dokonana w tym zakresie wykładnia może być przydatna także przy ustalaniu treści postanowień tego Kodeksu, zwłaszcza zaś tych jego przepisów, które jak np. art. 65 par. 5 zawierają podobną co cytowany art. 83 ust. 1 konstrukcję prawną. Powyższy wzgląd nie może być pomijany przy wyjaśnianiu przedstawionych wątpliwości prawnych.
Stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo celne nie można wydać decyzji w sprawie wymiaru należności celnych po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek ich uiszczenia. Z treści tego przepisu wynika, że ustanawia on zakaz orzekania po upływie 2 lat. Adresatem tej normy jest organ celny.
W związku z treścią zgłoszonych wątpliwości prawnych ustalenia przede wszystkim wymaga, kiedy mamy do czynienia z wydaniem decyzji. Związane z tym rozważania rozpocząć należy od ogólnych uwag odnoszących się do decyzji.
W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "(...) oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie " /por. J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, str. 190/. W podobny sposób ujmują tę postać decyzji także inni autorzy /np. E. Ochendowski - Postępowanie administracyjne - Biblioteka Jurysty 1995, str. 88/. Problematyka związana z materialnym ujęciem decyzji była także przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego. Wskazać tu zwłaszcza należy na uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88 /OSPiKA 1989 z. 3 poz. 59/, w której Sąd ten nawiązując do ustaleń doktryny stwierdził, że nauka określa materialne pojęcie decyzji "(...) przez którą rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne."
Z przytoczonych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa wynika, że decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia, możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Skoro bowiem decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ona ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny i to na zewnątrz organu. Oświadczenie woli nie skierowane na zewnętrz nie może być uznane za decyzję. Nie wystarczy też wskazanie adresata decyzji. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, jest złożone z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł się on zapoznać z jego treścią.
Procesowe pojęcie decyzji wywodzić trzeba z art. 104 Kpa łącznie z art. 105 i art. 107, a także art. 1 pkt 1 tego Kodeksu /por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2000, str. 416/. Zgodnie z art. 104 Kpa "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (...)". Wydanie zatem decyzji jest formą załatwienia sprawy. Powstaje pytanie, co oznacza sformułowanie "załatwia sprawę", użyte w art. 104 Kpa? Otóż załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy, przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 par. 1 Kpa poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i art. 110 Kpa. Zgodnie z art. 109 Kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową /np. możliwość wniesienia odwołania/. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Fakt, że organ administracyjny do chwili doręczenia stronie decyzji lub ogłoszenia nie jest nią związany oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego zaś przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona /a więc spełniająca wymogi formalne/ ale nie doręczona nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie załatwia tej sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony.
Wszystkie poczynione wyżej ustalenia uzasadniają przyjęcie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia /ogłoszenia/.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.