Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 maja 2000 r. V SA 2938/99, w sprawie ze skargi:
- "A." Poland Sp. z o.o. w W.,
- "R." Poland S.A. w W.,
- "N." Poland Sp. z o.o. w W. w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej, wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej "ustawą o NSA", o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów następującej wątpliwości prawnej:
"czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Gospodarki w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej, przewidzianego w ustawie z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny /Dz.U. nr 157 poz. 1027/?"
Zawarta w pytaniu wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Minister Gospodarki, na wniosek Polskiej Izby Przemysłu Skórzanego, występującej w imieniu 31 zakładów obuwniczych, postanowieniem z dnia 6 sierpnia 1998 r. /M.P. nr 26 poz. 380/, wydanym na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 14 wymienionej wyżej ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. zwanej dalej "ustawą o ochronie", wszczął postępowanie ochronne w związku z nadmiernym przywozem na polski obszar celny określonych rodzajów obuwia importowanego z Chińskiej Republiki Ludowej.
Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Ministra Gospodarki, z powołaniem na art. 9 ust. 1 pkt 1 i art. 23 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie, decyzji z dnia 6 stycznia 1999 r. w sprawie wprowadzenia opłaty celnej dodatkowej w związku z nadmiernym przywozem niektórych rodzajów obuwia pochodzącego z Chińskiej Republiki Ludowej /M.P. nr 3 poz. 13/, zwanej dalej "decyzją o opłacie celnej dodatkowej". Zgodnie z par. 1 tej decyzji ustalono na okres 3 lat opłatę celną dodatkową na obuwie objęte kodami PCN 6402, 6403, 6404, 6405, pochodzące z Chińskiej Republiki Ludowej, wymienione szczegółowo w załączniku do decyzji, w wysokości określonej w tym załączniku. W par. 2 decyzji postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. Po szczegółowym uzasadnieniu zawarto pouczenie, że zgodnie z art. 127 par. 3 Kpa od decyzji tej nie przysługuje odwołanie, natomiast strona niezadowolona może zwrócić się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z takim wnioskiem w dniu 3 marca 1999 r. wystąpiło wspólnie sześciu przedsiębiorców, sprzedających na polskim rynku markowe obuwie sportowe, w tym "A." Poland Sp. z o.o. w W., "N." Poland Sp. z o.o. oraz "R." Poland S.A. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 1999 r. (...) Minister Gospodarki przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając to orzeczenie brakiem określenia takiego terminu w pouczeniu zawartym w decyzji o opłacie celnej dodatkowej. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania, w lakonicznym piśmie z dnia 15 listopada 1999 r. (...), doręczonym wnioskodawcom w dniu 19 listopada 1999 r., bez powołania się na odpowiednie przepisy Kpa, Wicedyrektor Departamentu Postępowań Ochronnych Ministerstwa Gospodarki poinformował, że nie ma podstawy prawnej do dokonania zmiany decyzji o opłacie celnej dodatkowej. Pismo nie zawierało pouczenia o ewentualnych środkach zaskarżenia. Z uwagi na sposób sformułowania tego pisma niektórzy wnioskodawcy /"A." Poland Sp. z o.o. pismem z dnia 3 grudnia 1999 r. oraz "N." Poland Sp. z o.o. pismem z dnia 30 listopada 1999 r./ zwrócili się do Ministra Gospodarki o wyjaśnienie jego charakteru prawnego, kwestionując jednocześnie zawarte w nim rozstrzygnięcie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. podpisanej przez trzech, wymienionych wyżej, importerów markowego obuwia sportowego z ChRL na polski obszar celny, skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia 15 listopada 1999 r. (...) oraz decyzji o opłacie celnej dodatkowej. Zarzucili tym rozstrzygnięciom naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 19 w zw. z art. 23 ustawy o ochronie/ oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy /przede wszystkim zasady czynnego udziału stron w postępowaniu a także art. 61 par. 4, art. 77 par. 1 oraz art. 80 Kpa/. Zwrócili również uwagę na wadliwą stronę formalną decyzji z dnia 15 listopada 1999 r., podkreślając wszakże, że zawiera ona jasne merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące negatywnego załatwienia ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego powodu stanowiła ona, zdaniem skarżących, dokument kończący postępowanie w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA, gdyż dotyczy ona decyzji o opłacie celnej dodatkowej, nie będącej decyzją w rozumieniu Kpa. Decyzja taka, zdaniem organu administracji, jest aktem prawnym o charakterze ogólnym, nie załatwiającym sprawy indywidualnej. Z tego też względu odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie została wydana w formie decyzji administracyjnej. Minister podniósł, że takie stanowisko, co do charakteru tego aktu zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 1999 r., V SA 2387/99. Z ostrożności procesowej Minister Gospodarki ustosunkował się również szczegółowo do zarzutów naruszenia prawa zawartych w skardze.
W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2000 r. skarżące spółki podjęły polemikę z argumentami przedstawionymi przez organ administracji. Przede wszystkim jednak nie zgodziły się z poglądem co do charakteru decyzji w sprawie opłaty celnej dodatkowej. Powołując się na stanowisko doktryny oraz rozwiązania przyjęte w niemieckiej kulturze prawniczej, która stanowiła podstawę do ukształtowania się polskiej koncepcji aktu administracyjnego, zwrócili uwagę, że w systemie prawnym występują nietypowe indywidualne akty administracyjne. Akty te mogą być mylone z aktami ogólnymi z uwagi na szeroki i trudny do zindywidualizowania krąg adresatów. Analizując jednak charakter decyzji o opłacie celnej dodatkowej należało zwrócić uwagę, że krąg jej adresatów jest w momencie wydawania tego aktu łatwy do ustalenia /aktualni i przyszli importerzy towaru, którego dotyczy decyzja/. Zdaniem skarżących o intencjach ustawodawcy, żeby tego rodzaju akt traktować jako decyzję administracyjną najlepiej świadczył art. 1 ust. 4 ustawy o ochronie, zgodnie z którym do postępowania ochronnego stosuje się przepisy Kpa, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Skarżący krytycznie odnieśli się również do stanowiska zawartego w postanowieniu NSA z dnia 17 grudnia 1999 r., które powołano w odpowiedzi na skargę. Podkreślili, że pogląd Sądu opierał się na definicji aktu normatywnego zawartej w podręczniku J. Starościaka z 1963 r. W świetle art. 92 Konstytucji, który w sposób zasadniczy ograniczył możliwość wydawania aktów normatywnych przez organy administracji, skutki działań administracji leżące na pograniczu aktu normatywnego i aktu administracyjnego powinny być kwalifikowane jako akt administracyjny.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący dołączyli opinie prof. dr hab. Jana Szreniawskiego z dnia 12 kwietnia 2000 r. oraz prof. dr hab. Eugeniusza Ochendowskiego z dnia 4 kwietnia 2000 r., z których wynika, że orzeczenia podejmowane przez Ministra Gospodarki na podstawie art. 23 ustawy o ochronie mają charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu Kpa.
Występując z przedstawionym na wstępie pytaniem prawnym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że w świetle art. 1 i art. 104 par. 1 Kpa formułowane jest pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu władczego organu administracji państwowej, rozstrzygającego merytorycznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę dotyczącą konkretnego, oznaczonego podmiotu, będącego adresatem decyzji. Jednakże określenie wskazujące na "indywidualny" charakter sprawy "oznaczonego" podmiotu nie może być rozumiane w sposób wykluczający tego rodzaju sytuacje, w których sprawa dotyczy kręgu większej ilości podmiotów, a nie tylko oznaczonej osoby /por. art. 28 i art. 61 par. 4 Kpa/. Zdaniem Sądu te uwagi dotyczą także decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA.
Analizując przepisy ustawy o ochronie skład orzekający zwrócił przede wszystkim uwagę na art. 1 ust. 4, a także na te przepisy, które w sposób odmienny od Kpa regulują przebieg postępowania ochronnego /art. 4 pkt 7, art. 11, art. 16, art. 23/. Podkreślił, że w szczególności pojęcie strony zainteresowanej, wprowadzone tą ustawą do postępowania ochronnego, jest częściowo odmienne od pojęcia strony w rozumieniu Kpa. Z tego też względu mogą powstać wątpliwości, co do charakteru decyzji ustanawiającej określony ustawą środek ochrony, a w szczególności co do możliwości zaskarżenia takiej decyzji do NSA.
Zdaniem składu orzekającego, który wystąpił z pytaniem prawnym, powyższa okoliczność nie oznacza, że strony zainteresowane są anonimowe. Wyczerpująco zostały one określone w ustawie o ochronie, według kryteriów wskazanych w art. 4 pkt 7. Istotne jest również to, że z mocy art. 1 ust. 4 tej ustawy sprawa o ustanowienie środka ochronnego jest sprawą administracyjną, bez względu na swój charakter. Za taką oceną przemawia też treść jej art. 23, w którym jest mowa o ustanowieniu środka ochronnego w drodze decyzji, jak i rozwiązania zawarte w innych powołanych przepisach, dotyczących postępowania ochronnego.
Konkludując skład orzekający w tej sprawie wyraził pogląd, że zaskarżona decyzja jest decyzją administracyjną i może być przedmiotem skargi do NSA, a ponieważ zapadło w podobnej kwestii odmienne rozstrzygnięcie w postanowieniu w sprawie V SA 2387/99 występuje więc istotna wątpliwość prawna.
Po wydaniu postanowienia zawierającego przedstawione na wstępie pytanie prawne do Sądu wpłynęło pismo procesowe Ministra Gospodarki z dnia 8 sierpnia 2000 r., w którym ustosunkowano się do pisma skarżących z dnia 29 marca 2000 r. W piśmie tym, niezależnie od pogłębionej polemiki z kolejnymi zarzutami dotyczącymi postępowania ochronnego, szczegółowo odniesiono się do kwestii charakteru prawnego decyzji o opłacie celnej dodatkowej. Zdaniem organu administracji, z uwagi na skierowanie tego aktu do całej kategorii ogólnie oznaczonych podmiotów - stron zainteresowanych - które nie były znane w chwili wydawania aktu, decyzja ta jest ogólnym aktem prawnym zbliżonym do rozporządzenia Rady Ministrów ustanawiającego Taryfę celną, nie zaś decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa. Rozstrzygnięcie postępowania ochronnego w postaci ustanowienia środka ochronnego, czy to w postaci kontyngentu, czy jak w rozpatrywanej sprawie, opłaty celnej dodatkowej dokonuje modyfikacji norm generalnych powszechnie obowiązujących, zawartych w przepisach prawa celnego. Dlatego też Minister Gospodarki uważa, że nie można mieć wątpliwości co do tego, iż wprowadzenie obu tych środków ochronnych, tak jak i ich odpowiedników, w ustawie z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny /Dz.U. nr 23 poz. 117 ze zm./, zwanej dalej "Kodeksem celnym", tj. kontyngentu taryfowego /art. 14 par. 3 pkt 2 Kodeksu celnego/ oraz podwyższenia stawki celnej, odbywa się w drodze tworzenia a nie stosowania prawa. Akt prawny ustanawiający te środki nie nakłada bowiem w sposób zindywidualizowany żadnych obowiązków ani nie w tworzy w taki sposób żadnych uprawnień. Takie obowiązki lub uprawnienia określane są dopiero w decyzjach stosowania prawa wydawanych na podstawie tego aktu. W przypadku dodatkowej opłaty celnej taka indywidualizacja następuje poprzez wymiar cła w związku z faktycznym wprowadzeniem towaru na polski obszar celny. Dodatkowym argumentem świadczącym o prawotwórczym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 23 ustawy o ochronie są, zdaniem Ministra Gospodarki, rozwiązania systemowe dotyczące ochrony rynku krajowego artykułów rolnych. Dodatkową opłatę celną dla tego rodzaju artykułów wprowadza się rozporządzeniem Ministra Gospodarki, wydawanym na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1995 r. o zasadach, warunkach i trybie nakładania opłat celnych dodatkowych na niektóre towary rolne przywożone z zagranicy /Dz.U. nr 98 poz. 485 ze zm./.
Minister Gospodarki poinformował również, że w celu usunięcia wątpliwości interpretacyjnych dotyczących środków ochronych wprowadzanych na podstawie ustawy o ochronie z jego inicjatywy podjęto stosowne prace legislacyjne, które mają doprowadzić do zmiany ustawy polegającej na zastąpieniu decyzji rozporządzeniem Ministra Gospodarki.
Odpowiadając na wezwanie Sądu, do ustosunkowania się do pytania prawnego zawartego w postanowieniu NSA, Minister Gospodarki w piśmie z dnia 25 października 2000 r. zajął stanowisko, że decyzja o opłacie celnej dodatkowej, z uwagi na to, iż posiada charakter aktu normatywnego, modyfikującego normy generalne, zawarte w akcie powszechnie obowiązującym, którym jest Kodeks celny, nie może być przedmiotem skargi do NSA w świetle art. 16 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Uzasadniając ten pogląd, Minister podniósł, niezależnie od argumentów wykazujących, że powyższa decyzja nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa, iż akt ten, mimo mylącej nazwy, reguluje generalnie określone prawa i obowiązki obywateli, czyniąc to z upoważnienia ustawy wedle ściśle określonych wytycznych.
Skarżący w piśmie z dnia 6 listopada 2000 r. podtrzymali zaprezentowany wcześniej pogląd, że kwestionowany przez nich akt jest decyzją administracyjną, podlegającą kontroli NSA. Polemizując ze stanowiskiem Ministra Gospodarki wyrażonym w piśmie z dnia 25 października 2000 r. podali przykłady nietypowych decyzji administracyjnych takich jak np. decyzja o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków, wydawana na podstawie art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150/, czy kierowane do producentów decyzje, wydawane na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2000 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów /Dz.U. nr 15 poz. 179/. Decyzje te dotyczą trudnego do zindywidualizowania kręgu osób i wykazują znaczne podobieństwo z zaskarżoną decyzją Ministra Gospodarki.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 21 listopada 2000 r. (...) opowiedział się za udzieleniem odpowiedzi przeczącej na sformułowane przez skład orzekający pytanie. Przychylił się bowiem do poglądu organu administracji, że decyzja Ministra Gospodarki stanowi akt generalny /normatywny/ wydany na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Uchwalenie ustawy o ochronie już po wejściu w życie Konstytucji może co prawda, zdaniem Prokuratora, powodować wątpliwości, co do powszechnie obowiązującego charakteru aktów Ministra Gospodarki. Jednakże ta kwestia pozostaje poza przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć w rozpatrywanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wstępne zagadnienie, do którego należy się odnieść, to kwestia spełnienia przesłanki z art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Skład orzekający występując z pytaniem prawnym podkreślił, że nie podziela poglądu zawartego w postanowieniu NSA z dnia 17 grudnia 1999 r., wydanym w sprawie V SA 2387/99, co do charakteru prawnego decyzji o opłacie celnej dodatkowej i braku możliwości zaskarżenia jej do NSA. Podobne stanowisko, jak w tym postanowieniu, co do normatywnego charakteru decyzji, którymi Minister Gospodarki ustanawia środki ochronne, zajął Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 22 września 2000 r., I SA/Lu 1172/99. Sąd orzekając w sprawie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe, dokonał oceny tego orzeczenia stosownie do art. 51 ustawy o NSA. Uznał, że jedna z podstaw prawnych, na których oparto zaskarżony akt Prezesa Głównego Urzędu Ceł - decyzja Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie ustanowienia kontyngentów ilościowych na przywóz na polski obszar celny węgla kamiennego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej /M.P. nr 3 poz. 14/, wydana na podstawie art. 23 ust. 1-5 ustawy ochronie oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami oraz o obrocie specjalnym /Dz.U. nr 157 poz. 1026/, jest aktem normatywnym, nie podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, skierowanym do ogólnie określonej liczby podmiotów. Dokonując oceny tej decyzji w uzasadnieniu wyroku skład orzekający stwierdził, że nie stanowi ona źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie może być podstawą prawną decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów.
W związku z powyższą jednoznacznie zarysowaną różnicą poglądów składów orzekających NSA w zasadniczej kwestii dotyczącej kompetencji tego Sądu w sprawie dopuszczalności kontroli decyzji ustanawiających środki ochronne należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie występują istotne wątpliwości prawne, które wymagają zajęcia stanowiska przez skład siedmiu sędziów.
Przechodząc do meritum należy podnieść, że rozstrzygnięcie tych wątpliwości wymaga ustosunkowania się do zagadnienia prawnej formy działania w jakiej Minister Gospodarki ustanawia ostateczne środki ochronne na podstawie art. 23 ustawy o ochronie, a w szczególności - bo wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne do uruchomienia, bądź nie, sądowej kontroli zaskarżonej decyzji - czy decyzja o opłacie celnej dodatkowej jest aktem, o którym mowa w art. 16 ustawy o NSA.
W powyższej kwestii zarysowały się, doprecyzowane w szczególności w dodatkowych pismach procesowych stron postępowania sądowego, dwa przeciwstawne stanowiska. Skarżący uważają, że zaskarżona decyzja jest decyzją administracyjną, której dotyczy art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA. Minister Gospodarki stoi na stanowisku, że akt ten, mylnie nazwany decyzją, jest faktycznie aktem normatywnym.
Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym nie ulega wątpliwości, że o charakterze prawnym aktu nie decyduje jego nazwa, tylko jego treść. Z tego też względu sposób określenia aktu w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie jako decyzji nie może przesądzać powyższej kwestii, aczkolwiek również musi być brany pod uwagę przy dokonywaniu wykładni tego przepisu.
Biorąc pod uwagę różnorodne ujęcie w piśmiennictwie zagadnienia form prawnych działania administracji należy dokonując oceny charakteru prawnego tej decyzji i klasyfikując ją do określonej formy działania, uwzględniać te elementy danej formy, które są uznawane za typowe.
Akt normatywny jest efektem procesu stanowienia prawa. Ma charakter generalno-abstrakcyjny, tj. zawiera normy skierowane do generalnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. W przeciwieństwie do niego akt administracyjny powstaje w wyniku stosowania prawa. Organ wykonujący administrację publiczną kształtuje nim w sposób prawnie wiążący sytuację adresata aktu wskazanego w sposób konkretny w indywidualnej sprawie /por. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl "Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Difin Warszawa 2000, str. 339-345/. W doktrynie prawa administracyjnego zwraca się też uwagę, że dokonanie podziału aktów administracji na akty normatywne i akty administracyjne nie zawsze jest proste /por. W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r. str. 84-85, 103/. Niektóre z aktów administracyjnych mogą bowiem posiadać takie cechy, które mogą wprowadzać w błąd co do ich charakteru /B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 1998 r. str. 495-496/. Podkreśla się także, iż abstrahując nawet od sporów co do pełnego i wyczerpującego katalogu form działania administracji, na pograniczu poszczególnych form występują czasem działania administracji mające cechy hybrydalne, to jest dwu różnych form działania administracji /M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Prawne formy działania administracji" w: "Prawo administracyjne" pod red. M. Wierzbowskiego, Wydanie 2 zmienione, Wyd. Prawnicze PWN Warszawa 1999 r., str. 288/.
Z tego też względu za zasadnicze kryterium pozwalające zaklasyfikować dany akt do grupy aktów normatywnych lub administracyjnych przyjmuje się sposób określenia adresata. Zwraca się przy tym uwagę, że podwójna konkretność charakteryzująca akt administracyjny nie musi oznaczać, że adresatem aktu jest tylko jedna osoba. J. Łętowski podnosił, że aktem administracyjnym jest także rozstrzygnięcie, które wprawdzie nie jest kierowane do ściśle określonej pojedynczej osoby, ale adresowane jest do rzeczowo określonego kręgu /zespołu, grupy/ osób albo też określa pewne administracyjnoprawne właściwości pewnej rzeczy /urządzenia/ lub też warunki korzystania z niej przez ogół. Zauważał przy tym, że odgraniczenie tego rodzaju aktów od ogólnych przepisów prawnych może być trudne /J. Łętowski "Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe" PWN Warszawa 1990 r. str. 186-187/. W doktrynie sformułowano pogląd, że w przypadku aktów dotyczących konkretnych sytuacji, lecz nie mających konkretnego adresata, o tym czy dany akt uznać za akt administracyjny, czy też za akt normatywny powinno przesądzać to, czy w momencie jego podejmowania dotyczył on sytuacji prawnej łatwej do ustalenia i wąskiego kręgu osób. W takim przypadku akt powinno traktować się jak akt administracyjny /M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit. str. 295/. Można dodać, że również w starszym piśmiennictwie uważano, iż adresatem aktu administracyjnego może być zarówno indywidualnie określona osoba, jak i pewna grupa osób, której skład da się indywidualnie określić /por. S. Kasznica "Polskie prawo administracyjne" Wydanie III Poznań 1946, str. 98/.
Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, że decyzja wydawana na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie może być uznana za akt administracyjny. Ustanowienie środka ochronnego odnosi się do konkretnej sytuacji /sprawy/ i jest efektem procesu stosowania prawa. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, że stanowi ono wynik postępowania ochronnego. Do tego postępowania, zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy o ochronie, stosuje się Kpa, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Trudniejszy, acz nie niemożliwy do ustalenia, jest krąg jej adresatów. Pokrywa się on z grupą podmiotów, określonych jako strony zainteresowane w art. 4 pkt 7 ustawy o ochronie. Zgodnie z tym przepisem stanowią go władze kraju eksportu, krajowych producentów danego towaru lub towaru bezpośrednio konkurencyjnego, lub inne krajowe i zagraniczne osoby fizyczne i prawne, które w czasie postępowania wykażą swój bezpośredni interes prawny i materialny w badanej sprawie. W postępowaniu ochronnym inaczej więc niż w art. 28 Kpa zdefiniowano pojęcie strony. Również w odmienny niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym sposób uregulowano zagadnienia dotyczące podawania do publicznej wiadomości aktów wydawanych w postępowaniu ochronnym poprzez ich ogłaszanie w Monitorze Polskim /art. 3 ustawy o ochronie/.
Wskazane odrębności stanowią odzwierciedlenie wprowadzenia do prawa krajowego rozwiązań zawartych w wiążących Polskę umowach międzynarodowych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o ochronie, środki ochronne i postępowanie ochronne, określone w tej ustawie, muszą być stosowane z zachowaniem wymogów określonych w Porozumieniu w sprawie środków ochronnych /Dz.U. 1996 nr 9 poz. 54/, stanowiącym VII załącznik do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu /WTO/, sporządzonego w Marakeszu dnia 15 kwietnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 98 poz. 483/. Z tego względu ustawa o ochronie zawiera szereg przepisów inaczej regulujących postępowanie niż Kpa.
Za uznaniem decyzji o ustanowieniu środka ochronnego za akt administracyjny, a nie normatywny przemawiają także i inne argumenty. Wprawdzie, jak już wspomniano, nie nazwa lecz treść decyduje o charakterze aktu, ale należy podkreślić, że w ustawie o ochronie ustawodawca w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem decyzji /art. 2, art. 11 ust. 5, art. 12, art. 18-19, art. 20 ust. 1 i 3, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 23, art. 24, art. 27 ust. 5, art. art. 28 ust. 5 i 9, art. 29/. Analizując zawartą w wymienionych przepisach regulację należy zauważyć, że zawiera ona instrumentarium terminologiczne właściwe dla postępowania administracyjnego, dotyczące jego zakończenia formalnego lub merytorycznego /rozstrzygnięcia/, jak również dokonania późniejszej weryfikacji rozstrzygnięcia /zmiany, wygaśnięcia lub uchylenia decyzji/. Z tego powodu, mając na uwadze także treść powołanego art. 1 ust. 4 ustawy trudno przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługując się tym samym pojęciem "decyzji", w taki sposób jak ma to miejsce w ustawie o ochronie, nadawał mu różną treść.
Analizując charakter prawny decyzji o ustanowieniu środka ochronnego należy uwzględnić także czas uchwalenia i wejścia w życie ustawy o ochronie i rozwiązania systemowe, zawarte w dotyczących podobnej materii regulacjach prawnych. Kwestia ta, wbrew stanowisku Prokuratora, nie może być pominięta przy formułowaniu odpowiedzi na pytanie postawione przez skład orzekający.
Ustawa z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Tak więc zarówno jej uchwalenie, jak i co najważniejsze wejście w życie, nastąpiło pod rządami Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja w rozdziale III wprowadziła zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego /art. 87 i art. 92/. Ponadto mocą wyraźnego konstytucyjnego uregulowania, zawartego w art. 93 ust. 2, wykluczyła możliwość wydawania na podstawie aktów wewnętrznych /zarządzeń/ decyzji kształtujących pozycję prawną podmiotów niepodporządkowanych organowi wydającemu akt. Z tego względu przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie, jest faktycznie zarządzeniem Ministra Gospodarki oznaczałoby, że wszelkie decyzje administracyjne, wydawane na jej podstawie, są wydane bez podstawy prawnej. Zarządzenie ministra, które weszło w życie w okresie obowiązywania nowej Konstytucji nie może mieć powszechnie obowiązującego charakteru, nawet gdyby realizowało wytyczne ustawowe, na co wskazuje w piśmie procesowym Minister Gospodarki. Nie wdając się w szerszą analizę różnic pomiędzy zarządzeniem, a rozporządzeniem w świetle nowych uregulowań konstytucyjnych wystarczy zwrócić uwagę na art. 88 ust. 2 ustawy zasadniczej. Warunkiem wejścia w życie rozporządzenia jest jego ogłoszenie. Oczywiście ogłoszenie takie musi być zgodne z ustawą regulującą zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych, czyli z obowiązującą do końca tego roku ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" /Dz.U. nr 58 poz. 524 ze zm./. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ogłasza się w Dzienniku Ustaw, a nie w Monitorze Polskim, tak jak decyzję o opłacie celnej dodatkowej.
Podsumowując powyższą kwestię, w zamkniętym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie można uznać decyzji Ministra za akt normatywny, mocą którego można byłoby kształtować pozycję prawną niepodporządkowanych mu podmiotów. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do konstatacji, że mimo uchwalenia ustawy brak jest legalnych możliwości do uruchomienia instrumentów prawnych chroniących krajowy rynek przed nadmiernym przywozem towarów. Taka wykładnia stałaby w niezgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i legalizmu działania jego organów, wyprowadzaną z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Również porównanie rozwiązań systemowych, wskazanych zresztą w piśmie procesowym Ministra Gospodarki, przemawia wbrew jego stanowisku, przeciwko uznaniu decyzji o ustanowieniu środka ochronnego za akt normatywny. W tych bowiem przypadkach, w których ustawodawca chciał upoważnić organy państwa do wydawania aktów normatywnych uczynił to w sposób nie budzący wątpliwości, czego przykładem może być art. 14 par. 3 Kodeksu celnego, zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów. Także w nieobowiązującym już rozdziale 7a ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /t.j. Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./, który zawierał regulację prawną, dotyczącą ochrony rynku przed przywozem zagrażającym interesom gospodarczym krajowych producentów, w art. 106d, przewidywano wprowadzanie środków ochronnych, po przeprowadzeniu postępowania przez Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, w drodze rozporządzeń Rady Ministrów. Z powyższych względów trudno przyjąć, że posłużenie się w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie pojęciem "decyzja" stanowi, jak sugeruje Minister Gospodarki omyłkę, a nie świadome rozwiązanie.
Wobec powyższego należy udzielić twierdzącej odpowiedzi na postawione przez skład orzekający pytanie, uznając, że decyzja Ministra Gospodarki w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej, przewidzianego w ustawie z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed nadmiernym przywozem towarów na polski obszar celny /Dz.U. nr 157 poz. 1027/, stanowi akt administracyjny odpowiadający pojęciu decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA.
Z przepisów ustawy o NSA wynika bowiem, że określenie "decyzja administracyjna", użyte w jej art. 16 ust. 1 pkt 1, ma zakres szeroki, gdyż obejmuje decyzje wydane przez organy administracji publicznej, wymienione w art. 20 ust. 2 tej ustawy, niezależnie od tego, czy akty te zostały wydane w trybie postępowania unormowanego w Kpa, czy też w trybie innej procedury /art. 20 ust. 3 ustawy o NSA/. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA poddaje kontroli sądowej wszystkie decyzje administracyjne, wydane nie tylko na podstawie przepisów Kpa, ale również odmiennych procedur /por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 czerwca 1997 r. FPS 1/97 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 146/. Tak pojmowana "decyzja administracyjna" obejmuje, oczywiście, także decyzje wydane w postępowaniu ochronnym, toczącym się w trybie wynikającym przede wszystkim z przepisów ustawy o ochronie.
Jako dodatkowy argument można wskazać, że w ustawie o NSA klauzula generalna dotycząca zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego została ograniczona w art. 19 tej ustawy przez wyliczenie spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość uruchomienia kontroli sprawowanej przez ten Sąd. Sprawy, w których podejmowane są decyzje przewidziane w ustawie z dnia 11 grudnia 1997 r. nie zostały objęte tym wyliczeniem.