Uzasadnienie
- Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 1996 r. III SA 347/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Agnieszki T. na decyzję Oddziału Regionalnego PKO BP w W. z dnia 26 kwietnia 1995 r. nr ND-6551-463/95 w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień do premii gwarancyjnej, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 i nr 104 poz. 515/ wystąpił do Prezesa NSA o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przedstawionej na wstępie.
- Wątpliwość prawna przedstawiona składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:
Agnieszka T. w dniu 28 października 1993 r. otrzymała od Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w R. zapewnienie o otrzymaniu w najbliższym czasie przydziału mieszkania w tej spółdzielni. Na podstawie stosownego pisma z dnia 28 października 1993 r. wniesiono o zlikwidowanie książeczki mieszkaniowej skarżącej przez PKO w R. i przekazanie na rachunek bankowy spółdzielni mieszkaniowej całego jej wkładu wraz z odsetkami, premią gwarancyjną i premią za systematyczne oszczędzanie. II Oddział PKO BP w R. zlikwidował w dniu 28 października 1993 r. posiadane przez Agnieszkę T. dwie książeczki mieszkaniowe /zgodnie z pismem spółdzielni i dyspozycją właścicielki książeczek/, przekazując na konto spółdzielni mieszkaniowej w dniu 28 listopada 1993 r. między innymi stosowne premie gwarancyjne.
Z powodu ponad rocznego opóźnienia budowy mieszkania oraz niezgodnej z umową jego lokalizacji /bezpośrednio nad garażami/ Agnieszka T. wypowiedziała członkostwo "nieuczciwej" spółdzielni. Spółdzielnia zwróciła jej wkład mieszkaniowy bez odsetek, natomiast premię gwarancyjną zwróciła na rachunek budżetu Państwa.
Na wniosek Agnieszki T. z dnia 24 marca 1995 r. II Odział PKO BP w R. pismem z dnia 6 kwietnia 1995 r. nr RU/700/95 w sprawie premii gwarancyjnej między innymi wyjaśnił, że rezygnacja z przydziału mieszkania powoduje szczególnie negatywne dla osoby rezygnującej konsekwencje. Spółdzielnia bowiem ma obowiązek zwrócić premię gwarancyjną do budżetu Państwa i premia ta nie może być spożytkowana przez osobę rezygnującą z przydziału, choćby w terminie późniejszym osoba ta zaspokajała swoje potrzeby mieszkaniowe w drodze uprawnień do uzyskania premii gwarancyjnej. Premia zwrócona przez spółdzielnię nie może być obecnie wypłacona wnioskodawczyni, gdyż umowa rachunku bankowego została rozwiązana i brak jest możliwości odtworzenia bankowego rachunku mieszkaniowego.
Oddział Regionalny PKO BP w W. w piśmie z dnia 26 kwietnia 1995 r. nr WD-6551-463/95 podtrzymał powyższe stanowisko Oddziału w R. Podkreśla, że złożona przez Agnieszkę T. w dniu 15 listopada 1993 r. dyspozycja likwidacji książeczek mieszkaniowych była rozwiązaniem zawartej z bankiem umowy i stanowiła dla banku podstawę do przeprowadzenia odpowiednich rozliczeń oraz zamknięcia rachunku. Obecnie, po rezygnacji z przydzielonego mieszkania, bank nie ma możliwości uwzględnienia wniosku o wypłatę premii gwarancyjnej.
Także Ministerstwo Finansów w dwóch kolejnych pismach z dnia 12 maja 1995 r. oraz z dnia 5 lipca 1995 r. zajęło stanowisko, że nie jest właściwe do wyrażania opinii w sprawie odtworzenia rachunku oszczędnościowego na książeczce mieszkaniowej, gdyż należy to do kompetencji właściwego banku. W sytuacji gdy posiadacz książeczki mieszkaniowej odstąpi od zamiaru uzyskania mieszkania w zasobach spółdzielczych, spółdzielnia mieszkaniowa jest obowiązana zwrócić do banku kwotę otrzymanej na rachunek bankowy premii gwarancyjnej. Zwrócona premia nie może być spożytkowana przez osobę rezygnującą z przydziału lokalu, choćby w terminie późniejszym osoba taka zaspokajała swoje potrzeby mieszkaniowe w drodze uprawniającej do uzyskania premii gwarancyjnej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Agnieszka T. domaga się, by Sąd uchylił decyzję II Oddziału PKO BP w R. z dnia 6 kwietnia 1995 r. i Oddziału Regionalnego PKO BP w W. z dnia 26 kwietnia 1995 r. w sprawie odmowy przywrócenia uprawnień do premii gwarancyjnej. Podnosi, iż książeczki mieszkaniowe zostały zlikwidowane, a premia gwarancyjna została jej po raz pierwszy udzielona na podstawie fałszywego oświadczenia spółdzielni mieszkaniowej.
- Rozpatrując skargę, skład sądzący Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie powziął wątpliwości prawne zamykające się w pytaniu przytoczonym na wstępie.
W uzasadnieniu skład sądzący stwierdził, że premie gwarancyjne przysługujące posiadaczom książeczek mieszkaniowych po spełnieniu określonym przez prawo warunków wzbudzają wiele wątpliwości. Tak więc, po pierwsze, niezupełnie jasna jest podstawa prawna ich powstania, która rzutuje na określenie ich cywilnoprawnego lub publicznego charakteru. Po drugie, przepisy prawne nakładają na banki prowadzące rachunek oszczędnościowy obowiązek dokonywania enigmatycznej czynności "dopisania" premii gwarancyjnych do wkładu oszczędnościowego. W praktyce banki muszą przy tej okazji interpretować przepisy i odnosić je do konkretnych sytuacji, co w sytuacjach wątpliwych wywołuje skutek w postaci przyznania lub nieprzyznania premii gwarancyjnych konkretnym podmiotom. Niejasny więc jest charakter prawny czynności bankowych "dopisywania" premii gwarancyjnych do wkładów oszczędnościowych. Skład sądzący w uzasadnieniu swego postanowienia powołuje się na poglądy i argumentację E. Smoktunowicza, wyrażone w opinii prawnej pt. "Spór o wypłatę premii gwarancyjnej", zamieszczonej w "Przeglądzie Podatkowym" z 1994 r. nr 12, str. 18, oraz przede wszystkim na artykuł E. Ruśkowskiego pt. "Mieszkaniowe premie gwarancyjne", zamieszczony w "Przeglądzie Podatkowym" z 1995 r. nr 10, str. 31-32.
przedstawiając w skrócie ewolucję podstaw prawnych mieszkaniowych rachunków oszczędnościowych i związanych z nimi premii gwarancyjnych, skład pytający stwierdza, iż do 1989 r. prawo właściciela książeczki mieszkaniowej do premii gwarancyjnej wynikało z umowy o wkład oszczędnościowy, zawartej z bankiem. Wobec właściciela książeczki mieszkaniowej to właśnie bank i tylko bank był zobowiązany do wypłaty premii gwarancyjnej. W tym też przypadku premia gwarancyjna miała charakter cywilnoprawnego świadczenia banku na rzecz właściciela książeczki mieszkaniowej, gdyż wynikała ona z umowy o wkład oszczędnościowy.
Zdaniem składu sądzącego, tę względnie jasną sytuację zmieniają przepisy ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych /Dz.U. nr 74 poz. 440 ze zm./ oraz wydanych na jej podstawie: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1990 r. w sprawie udzielania dotacji na wypłatę premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe /Dz.U. nr 72 poz. 424/ i wprowadzonego na jego miejsce rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1993 r. o tym samym tytule /Dz.U. nr 59 poz. 268/.
Powołana ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. uchyliła między innymi nałożone na banki obowiązki dotyczące zapewnienia uprzywilejowań i preferencji w zakresie oprocentowania kredytów i warunków ich spłaty /art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "b" oraz upoważniła Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad finansowania oraz gromadzenia środków na finansowanie nakładów związanych z budownictwem mieszkaniowym /art. 3 ust. 2 pkt 3/. Tę dyspozycję wykonują wymienione wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1990 r. i z dnia 22 czerwca 1993 r. dotyczące premii gwarancyjnych. Akty te zostały stosunkowo niedawno zastąpione aktami nowymi, nie zmieniającymi jednak istoty i charakteru prawnego tych premii.
Z omawianych przepisów wynika, że od 1 stycznia 1990 r. premie gwarancyjne od wkładów mieszkaniowych mają charakter świadczeń finansowanych wyłącznie z budżetu państwa, wypłacanych wedle zasad określonych w powoływanych rozporządzeniach Rady Ministrów. Są to więc świadczenia publicznoprawne, wypłacane w klasycznej formie dotacji dla osób fizycznych przez budżet państwa za pośrednictwem banków.
Do 1990 r. czynności banku w zakresie ustalania prawa do premii gwarancyjnej, jej obliczania i wypłaty wynikały z umów zawartych z klientami. W związku z tym, że premia gwarancyjna miała wówczas charakter świadczenia cywilnoprawnego, wynikającego z umowy, wszelkie spory w tym zakresie rozstrzygały sądy powszechne. Bank więc był tu stroną umowy, uprawnioną w samej treści umowy do wykonywania określonych czynności związanych z premiami gwarancyjnymi.
Nieco inaczej wyglądają te kwestie od 1 stycznia 1990 r. Stronami stosunku publicznoprawnego, którego przedmiotem jest wypłata premii gwarancyjnej, stały się - na podstawie powoływanych wcześniej przepisów - Skarb Państwa i posiadacz rachunku oszczędnościowego, potwierdzonego książeczką mieszkaniową. Przytaczane rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1990 r. i z dnia 22 czerwca 1993 r. przyznają z mocy prawa premie gwarancyjne tym właścicielom wkładów oszczędnościowych, którzy spełniają określone w przepisach warunki. Bankom prowadzącym stosowne rachunki oszczędnościowe wyznacza się techniczną rolę "dopisywania" premii do wkładu przy likwidacji książeczek mieszkaniowych.
W rzeczywistości banki prowadzące rachunki oszczędnościowe potwierdzone książeczkami mieszkaniowymi decydują, w jakich przypadkach i w jakiej wysokości "dopisać" premię gwarancyjną poszczególnym właścicielom wkładów oszczędnościowych, i niejednokrotnie odmawiają "dopisania" tych premii lub obliczają je w sposób nie zadowalający właściciela wkładu oszczędnościowego. De facto to właśnie bank państwowy decyduje, czy w konkretnej sytuacji konkretny posiadacz książeczki mieszkaniowej ma prawo do otrzymania premii gwarancyjnej, czy nie. Rozstrzygając więc w tych podwójnie konkretnych sprawach, decyduje się w imieniu Skarbu Państwa co do istoty sprawy, a więc wydaje decyzję administracyjną zgodnie z art. 104 Kpa. Bank zatem wykonuje tu funkcje zlecone z zakresu administracji państwowej i w postępowaniu przed jego organami w tym zakresie należałoby stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skład orzekający powołuje się na wywody Z. Janowicza zawarte w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego. Skłonny jest przy tym przychylić się do poglądu, że na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 lub 4 oraz art. 20 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym "Sąd ten jest właściwy do rozpatrywania skarg na rozstrzygnięcia PKO BP w sprawie przyznawania premii gwarancyjnej". Skład orzekający jednak zdaje sobie także sprawę z wątpliwości prawnych i trudności faktycznych, jakie wiążą się z praktyczną realizacją tego poglądu. Siłą tradycji sądy powszechne rozpatrują w dalszym ciągu roszczenia właścicieli wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych wobec banków z tytułu wypłaty premii gwarancyjnych. Niedogodnością w zaskarżaniu decyzji banków dotyczących wypłaty premii gwarancyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest również nie wykształcony w systemie bankowym proces dwuinstancyjnego podejmowania decyzji.
- Rozpatrując przedstawione pytanie prawne, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa, co następuje:
W istocie powstałe wątpliwości dotyczą tego, czy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej /publicznoprawnej/, czy też cywilnoprawnej /prywatnej/. Wydaje się, iż wobec wieloznaczności powyższych terminów za najbardziej odpowiadające istocie postępowania sądowoadministracyjnego należy uznać powiązanie rozumienia sprawy administracyjnej z koncepcją stosunku prawnego, w którym określona norma prawna wyznacza jakiemuś podmiotowi określone zachowanie się, odniesione w pewien sposób do osoby czy też spraw innego podmiotu /por. np. F. Longchamps: O pojęciu stosunku prawnego w sprawie administracyjnej, "Acta Universitatis Vratislaviensis" nr 19, Prawo XII, Wrocław 1964, str. 39 i n./. Instytucja stosunku prawnego ma znaczenie nie tylko teoretyczne, ale również może być przydatna dla praktyki orzecznictwa administracyjnego i sądowego /E. Ochendowski: Prawo administracyjne, Toruń 1994, str. 16 i n./.
Sprawa rozgraniczenia stosunków prawnych i przyporządkowania ich do określonych gałęzi prawa byłaby stosunkowo prosta, gdybyśmy mieli do czynienia ze stosunkami prawnymi o charakterze prostym i gdyby zastosowana metoda regulacji dla danego stosunku była jednolita. Tymczasem stosunki prawne będące przedmiotem wątpliwości składu pytającego są stosunkami złożonymi z wielu stosunków elementarnych, w dodatku ze stosunków różnego typu i różnie skierowanych. Być może więc należy zgodzić się z poglądem /por. J. Łętowski: Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, str. 21/, że "(...) o każdorazowej kwalifikacji konkretnego stosunku prawnego powinna decydować analiza jego treści i przyjęta przez ustawodawcę metoda rozwiązywania powstających na jego tle konfliktów. Nie ma zatem spraw z natury rzeczy cywilnych ani administracyjnych; więcej - nie ma żadnej natury ani istoty rzeczy, które mogłyby mieć decydujące znaczenie dla kwalifikowania przynależności konkretnych stosunków prawnych. Trzeba więc odrzucić przekonanie, że stosunek prawny zawsze musi być albo prywatno- albo publicznoprawny, nie może być natomiast nigdy publiczno- i prywatnoprawny".
W przypadku takich złożonych stosunków prawnych, w których można odnaleźć zarówno elementy publicznoprawne, jak i prywatno-prawne, pojawiać się mogą wątpliwości - jeśli nie rozstrzyga tego w sposób wyraźny prawodawca w przepisach prawnych - kto ma dawać obywatelowi ochronę prawną: sąd powszechny czy też sąd administracyjny. Wydaje się, iż skoro nie ma do tej chwili np. trybunału kompetencyjnego, to w dużej mierze rozstrzyganie to ma charakter konwencjonalny i wykluczający dublowanie się dróg sądowych. Należy jednak zawsze w tego rodzaju sporach "pozytywnych" o właściwość sądu zwracać uwagę na zakres orzekania i możliwość pełniejszej ochrony praw podmiotowych strony w różnych postępowaniach sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę może wydać jedynie orzeczenie kasacyjne, nie ma natomiast uprawnień do rozstrzygania merytorycznego sprawy, choćby nawet dysponował pełnym materiałem faktycznym niezbędnym dla takiego orzeczenia. Sąd powszechny zatem, rozpatrujący sprawę merytorycznie i orzekający co do jej istoty, wychodzi naprzeciw oczekiwaniom wielu obywateli, a działalność orzecznicza typu reformatoryjnego zbieżna jest z potocznym rozumieniem wymiaru sprawiedliwości.
Przy rozstrzyganiu o właściwości sądu powszechnego albo sądu administracyjnego celowe wydaje się również uwzględnianie w złożonym stosunku prawnym wagi elementów publicznych i prywatnych. Całkowicie nieracjonalne byłoby też w wielu przypadkach "szatkowanie" złożonych stosunków prawnych i powierzanie ich rozstrzygania w części dotyczącej elementów publicznych sądom specjalnym, a w części dotyczącej elementów cywilnoprawnych - sądom powszechnym. Tego rodzaju działalność orzecznicza sądów mogłaby prowadzić do swoistych wypaczeń i odmiennego od oczekiwań ustawodawcy orzekania o istocie złożonego stosunku prawnego, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawnym.
- Mieszkaniowe książeczki oszczędnościowe zostały wprowadzone we wczesnych latach pięćdziesiątych. Samoistną uchwałą nr 65 z dnia 15 marca 1958 r. w sprawie zapewnienia realnej wartości wkładów na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych /M.P. nr 26 poz. 156/ Rada Ministrów zobowiązała ówczesne PKO do zawierania umów celowych rachunków oszczędnościowych przez wydanie mieszkaniowej książeczki oszczędnościowej. Zgodnie też z postanowieniami par. 2 tej uchwały PKO gwarantowało właścicielom wkładów gromadzonych na mieszkaniowych książeczkach przeznaczonych na budowę lub uzyskanie mieszkania realną ich wartość. Gwarancja realnej wartości wkładów miała być realizowana w drodze udzielania przez bank premii gwarancyjnej, przelewanej z całości wkładu wraz z odsetkami na odpowiedni rachunek bankowy, związany z realizacją budownictwa mieszkaniowego.
Kolejna uchwała nr 47 Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1963 r. w sprawie dalszego rozwoju oszczędzania na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych PKO /M.P. nr 13 poz. 69/ utrzymywała zasadę wydawania przez bank oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych na budownictwo mieszkaniowe oraz zasadę gwarancji realnej wartości wkładów, która miała być realizowana przez PKO w drodze udzielania premii gwarancyjnej. Paragraf 3 ust. 1 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 1963 r. w sprawie zasad obsługi mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych PKO /M.P. nr 21 poz. 112/ wyraźnie już stanowi, iż podstawą stosunku prawnego między PKO a oszczędzającym jest porozumienie /umowa/.
Następna z kolei samoistna uchwała nr 125 Rady Ministrów z dnia 22 maja 1965 r. w sprawie dalszego rozwoju oszczędzania na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych PKO /M.P. nr 27 poz. 136/, podobnie jak poprzednie, przewidywała gromadzenie środków na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych i zawierała gwarancję realnej wartości kosztów budowy mieszkania, realizowaną przez bank w formie wypłacanych premii gwarancyjnych. Uchwała ta ponadto wprowadziła w par. 6 tzw. premie za systematyczne oszczędzanie. Po raz pierwszy też w kwestii finansowania premii gwarancyjnych postanowiono /par. 8/, że premie za systematyczne oszczędzanie i premie gwarancyjne pokrywane będą z budżetu państwa.
Kolejna uchwała nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego /M.P. z 1983 nr 4 poz. 24/ nie określała już bezpośrednio zasad i warunków gromadzenia przez ludność środków własnych na oszczędnościowych książeczkach mieszkaniowych PKO zapewniających realność zgromadzonych wkładów, lecz upoważniała do określania tych zasad i warunków Prezesa NBP. Wynikało to z tego, iż bank PKO od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. - Prawo bankowe /Dz.U. nr 20 poz. 108/ stał się jednostką organizacyjną NBP. W kwestiach zapewnienia realności wkładów oszczędnościowych uchwała ta w par. 7 ust. 2 stanowiła, że środki finansowe niezbędne do zagwarantowania realności wkładów oszczędnościowych, nie uzyskane przez oprocentowanie, zapewnia się w budżecie państwa. Prezes NBP w zarządzeniu z dnia 21 kwietnia 1983 r. w sprawie zasad i warunków gromadzenia przez ludność środków własnych na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych /M.P. nr 14 poz. 83/ potwierdził, iż wkłady zgromadzone na książeczkach mieszkaniowych są objęte gwarancją realnej wartości wkładów, realizowaną w formie premii gwarancyjnej, dopisywanej do wkładu oszczędnościowego przy likwidacji książeczki mieszkaniowej. W razie rezygnacji przez właściciela książeczki mieszkaniowej z mieszkania spółdzielczego premia gwarancyjna podlegała zwrotowi do banku. W zarządzeniu nr B/3/VIII/86 Prezesa NBP z dnia 24 lutego 1986 r. w sprawie wprowadzenia "Postanowień dla właścicieli oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych PKO wystawianych po 1 stycznia 1983 r." w punkcie 1 postanowiono, iż zawarcie umowy o wkład oszczędnościowy następuje w drodze wystawienia przez NBP, zwany dalej bankiem, dowodu na złożony wkład oraz złożenia przez wkładcę podpisu pod oświadczeniem, że przyjmuje do wiadomości i stosowania przepisy niniejszego postanowienia. W punktach 19, 20, 24 i 31 Postanowień Prezesa NBP dotyczących zapewnienia realnej wartości wkładów ustala się, iż wkłady gromadzone na książeczkach mieszkaniowych są objęte gwarancją realnej wartości wkładów, realizowaną w formie premii gwarancyjnej dopisywanej do wkładu przy likwidacji książeczki. Przy wycofaniu wkładu spółdzielnia mieszkaniowa potrąca przelaną premię gwarancyjną i zwraca ją do banku.
Z dniem 1 października 1987 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 września 1987 r. w sprawie wydzielenia powszechnych kas oszczędności z NBP i utworzenia Powszechnej Kasy Oszczędności - Banku Państwowego /Dz.U. nr 29 poz. 159/. Zgodnie z par. 7 tego rozporządzenia PKO wstąpiło, w zakresie zadań przejętych z NBP, w prawa i obowiązki strony umów zawartych między innymi w zakresie mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych oraz gwarancji realnej wartości wkładów na tych rachunkach oszczędnościowych.
Ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych /Dz.U. nr 74 poz. 440/ nie odnosi się bezpośrednio do umów mieszkaniowych rachunków oszczędnościowych. Posiadacze książeczek mieszkaniowych bowiem nie byli "kredytobiorcami", a udzielone przez bank premie gwarancyjne miały być w zasadzie wypracowane przez same wkłady oszczędnościowe. Należy też zwrócić uwagę na to, że po wejściu w życie cytowanej ustawy umowy mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego dotychczas zawarte nie zostały przez bank PKO wypowiedziane.
Omawiana ustawa z 1989 r. jednak art. 3 ust. 2 pkt 3 zobowiązywała Radę Ministrów do określenia szczegółowych zasad finansowania oraz gromadzenia środków na finansowanie nakładów związanych z budownictwem mieszkaniowym. W par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1990 r. w sprawie udzielania dotacji na wypłatę premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe /Dz.U. nr 72 poz. 424/ postanowiono m.in., iż właścicielom wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych wystawionych do dnia wejścia w życie rozporządzenia udziela się ze środków budżetu państwa dotacji w formie premii gwarancyjnej, jeżeli wkłady te zostaną wykorzystane na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych właściciela książeczki w ramach budownictwa mieszkaniowego. Premia ta jest dopisywana do wkładu przez bank przy likwidacji książeczki mieszkaniowej.
W następnym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie udzielania dotacji na wypłatę premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe /Dz.U. nr 59 poz. 268/, pozostającym w bezpośrednim związku z rozstrzyganiem sprawy przez zadający pytanie prawne skład sądzący Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi się, iż określa ono zasady udzielania ze środków budżetu państwa dotacji w formie premii gwarancyjnej dla posiadaczy wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych wystawionych do dnia 23 października 1990 r. Premie te udzielane są na wyrównanie różnicy między kwotą wynikającą z oprocentowania wkładów na książeczkach mieszkaniowych a wskaźnikiem przeliczeniowym jednego m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalonym na kwartał, w którym posiadacz książeczki mieszkaniowej uzyskał m.in. spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Premii udziela się przy likwidacji książeczki mieszkaniowej, pod warunkiem, że posiadacz książeczki mieszkaniowej wystąpi z wnioskiem o likwidację książeczki i wypłatę premii w terminie 90 dni od zdarzenia, z którym wiąże się udzielenie premii gwarancyjnej. Premia jest dopisywana do wkładu oszczędnościowego przez bank prowadzący rachunek oszczędnościowy. Refundacja bankom wypłat premii jest dokonywana z budżetu państwa.
Bezpośredniego zastosowania przy wyjaśnianiu wątpliwości prawnych przedstawionych w postanowieniu składu orzekającego nie mają przepisy obecnie obowiązujące, a mianowicie ustawa z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 1996 nr 5 poz. 32/ oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 maja 1996 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania premii gwarancyjnej, a także jej zwrotu oraz trybu rozliczeń z bankami z tytułu refundacji wypłaconych premii /Dz.U. nr 57 poz. 259/.
Na uwagę jednak zasługują dwie kwestie. Po pierwsze, w art. 1 ust. 1 powyższej ustawy wyraźnie stwierdza się, iż "ustawa określa zasady przyznawania bankom środków z budżetu państwa, określonych w ustawie budżetowej, (...) prowadzącym obsługę rachunków wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych". Zapis ten oznacza, że według woli ustawodawcy dotacje celowe z tytułu premii gwarancyjnych przysługują bankowi i tylko bank z budżetem łączy z tego tytułu stosunek publicznoprawny. Po drugie, Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 18 kwietnia 1996 r. złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z przepisami konstytucyjnymi art. 3 ust. 2, 3 i 4 omawianej ustawy z dnia 30 listopada 1995 r., w tym m.in. postanowienia, że do zwrotu należności z tytułu premii gwarancyjnej stosuje się przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych. W wyniku tego wniosku grupa posłów wniosła do laski marszałkowskiej w dniu 31 października 1996 r. projekt nowelizacji ustawy, a Trybunał Konstytucyjny odroczył rozprawę do czasu rozpatrzenia przez parlament stosownej nowelizacji.
- Z dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz orzecznictwa sądów powszechnych wynika, iż premie gwarancyjne przysługujące posiadaczom mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych w świetle rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 16 października 1990 r. i z dnia 22 czerwca 1993 r. są przez nie traktowane jako sprawy cywilne.
Tak więc w pierwszej kolejności można tutaj wymienić uchwałę składu siedmiu sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r. III CZP 58/93 /OSN ICAPIUS 1993, nr 12 poz. 208/, podjętą na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 20 kwietnia 1993 r., w której wyjaśniono następujące zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości:
1/ Wkład zgromadzony na mieszkaniowej książeczce oszczędnościowej, jak i premia gwarancyjna należna posiadaczowi książeczki nie podlegają waloryzacji na podstawie art. 3581 par. 3 Kc. 2/ Do wypłaty premii gwarancyjnej posiadaczowi mieszkaniowej książeczki oszczędnościowej zobowiązana jest Powszechna Kasa Oszczędności - Bank Państwowy.
W uzasadnieniu uchwały skład siedmiu sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego stwierdza m.in. po ocenie stanu prawnego, że między posiadaczami książeczek a bankiem PKO doszło do zawarcia szczególnej postaci umowy rachunku bankowego /art. 725 Kc/, tj. umowy rachunku oszczędnościowego /art. 731 zd. 2 Kc/, na którym gromadzone są wkłady z przeznaczeniem na nabycie mieszkania, oprocentowane i premiowane premią pieniężną, zwaną premią gwarancyjną, mającą zapewnić realną wartość wkładów. Mieszkaniowa książeczka oszczędnościowa jest dokumentem stwierdzającym zawarcie umowy mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego. Znaczny spadek siły nabywczej pieniądza spowodował, że wkłady zgromadzone na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych utraciły realną wartość. Premia gwarancyjna ustalona od tych wkładów stosownie do obowiązujących zasad, wraz z wkładem i dopisanymi do niego odsetkami, stanowi kwotę znacznie odbiegającą od kwoty spełniającej warunek realnej wartości wkładu.
W kwestii charakteru prawnego premii gwarancyjnej w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego m.in. wskazuje się, iż zgodnie z par. 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 września 1987 r. w sprawie wydzielenia powszechnych kas oszczędności z NBP i utworzenia PKO - BP /Dz.U. nr 29 poz. 159/ stroną umowy mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego niezależnie od daty zawarcia tej umowy jest bank PKO. Z tego faktu wypływa wniosek, że na banku PKO, jako na stronie umowy, której elementem jest przyznanie wkładcy premii gwarancyjnej, ciąży obowiązek jej wypłacenia. Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich jednak wyrażone w pytaniu skierowanym do Sądu Najwyższego powstały dlatego, że już par. 8 uchwały nr 125 Rady Ministrów z dnia 22 maja 1965 r. w sprawie dalszego rozwoju oszczędzania na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych PKO /M.P. nr 27 poz. 136/ stanowił, iż "premie gwarancyjne pokrywane będą z budżetu państwa". Według zaś par. 7 ust. 2 uchwały nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego /M.P. z 1983 nr 4 poz. 24/ "środki finansowe do zagwarantowania realności wkładów oszczędnościowych nie uzyskanej przez oprocentowanie zapewnia się z budżetu państwa". W myśl zaś par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1990 r. w sprawie udzielania dotacji na wypłatę premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe /Dz.U. nr 72 poz. 424/ "właścicielom wkładów oszczędnościowych (...) udziela się ze środków budżetu państwa dotacji w formie premii gwarancyjnej". Z kolei par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie udzielania dotacji na wypłatę premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe /Dz.U. nr 59 poz. 268/ mówi o udzielaniu "ze środków budżetu państwa dotacji w formie premii gwarancyjnej (...) dla posiadaczy wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych".
Zdaniem składu siedmiu sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego, różne sformułowania przytaczanych wyżej przepisów wyrażają jednakową ich treść, której istotą jest postanowienie, że w ostatecznym wyniku finansowanie premii gwarancyjnej następuje z funduszów pochodzących z budżetu państwa, przekazywanych bankowi PKO w drodze dotacji. Przepisy te jednak nie oznaczają, że państwo /Skarb Państwa/ staje się stroną umów mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego w zakresie premii gwarancyjnej i że obowiązek jej wypłaty osobom uprawnionym ma państwo. Do takiego wyjaśnienia zagadnienia prowadzi również treść ust. 2 w par. 7 i par. 8 powołanego rozporządzenia z 1993 r. Przepisy te bowiem stanowią, że "premia gwarancyjna jest dopisywana do wkładu oszczędnościowego przez bank prowadzący rachunek oszczędnościowy" i że "refundacja bankom wypłat premii jest dokonywana z budżetu Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w terminie do końca kwartału następującego po kwartale, w którym premie zostały wypłacone". Z takiego unormowania wynika, że obowiązek wypłacenia posiadaczom mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych premii gwarancyjnej spoczywa na banku PKO, a wypłaty powinny nastąpić z własnych środków banku z tym zastrzeżeniem, że będą one refundowane ze środków budżetowych państwa.
Cywilnoprawny charakter premii gwarancyjnej związanej z umową rachunku bankowego, także i po 1990 r., eksponowany jest również w uchwałach trzech sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 18 sierpnia 1992 r. III CZP 99/92, OSNICAPIUS 1993, nr 1-2 poz. 20, oraz z dnia 29 stycznia 1993 r. III CZP 2/93, OSP 1993, nr 9 poz. 183.
Również sądy powszechne rozpatrujące po 1990 r. różne aspekty powództw osób fizycznych oraz banku PKO związane z przyznaniem albo odmową przyznania premii gwarancyjnej lub z ustaleniem prawidłowej wysokości premii wyrażają pogląd, iż zarzut niedopuszczalności drogi sądowej w tych sprawach przed sądami powszechnymi pozostaje w sprzeczności z par. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie udzielania dotacji na wypłatę premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe, a bezsporne jest, iż spory ze stosunku rachunku bankowego są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kpc /por. np. wyrok Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu z dnia 19 maja 1995 r. II Cr 345/95, nie publ.; wyrok Sądu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia 1 grudnia 1993 r. I C 1763/93, nie publ./.
- W doktrynie cywilistycznej wyjaśnia się, że "sprawą cywilną" z racji swej natury nie przestaje być sprawa, która w fazie poprzedzającej postępowanie jurysdykcyjne przed sądem powszechnym była ewentualnie przedmiotem postępowania administracyjnego, jeżeli stosunek prawny leżący u podstaw takiej sprawy charakteryzuje się równorzędnością stron /reg/rege ją umowa/ i ekwiwalentnością świadczeń /por. np. K. Piasecki: Procedury poprzedzające sądowe postępowanie cywilne, "Palestra" 1985, nr 7-8, str. 11/.
- W doktrynie prawa finansowego powszechnie zwraca się uwagę na liczne związki prawa finansowego z prawem cywilnym w zakresie finansowej działalności bankowej. Z reguły też próbuje się rozgraniczyć przedmiot regulacji w ten sposób, iż do prawa cywilnego zalicza się normy prawne regulujące wszystkie stosunki umowne banku /por. np. M. Weralski: Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1978, str. 107, czy też A. Kostecki: Związki prawa finansowego z prawem cywilnym /w:/ System instytucji prawnofinansowych w PRL, tom I, Ossolineum 1983, str. 429 i n./.
Także i w nauce prawa finansowego /np. K. Ostrowski: Prawo finansowe. Zarys ogólny, Warszawa 1970, str. 320 i n./ trafnie zauważa się, że stosunki prawne regulowane przez normy prawa finansowego i normy prawa cywilnego niekiedy tak się ze sobą splatają, że niepodobna rozpatrywać jednych w izolacji od drugich, a w regulacjach prawnych dotyczących systemu pieniężno-kredytowego nierzadko banki powoływane przez państwo do wykonywania niektórych czynności bankowych w formach cywilnoprawnych występują jednocześnie w charakterze organów wyposażonych w atrybuty władztwa państwowego i w charakterze kontrahentów. Wówczas właśnie elementy prawa finansowego i elementy prawa cywilnego są tak silnie zespolone w organiczną całość, że nie sposób odrywać jednych od drugich.
W warunkach gospodarki rynkowej jednak rola władczych oddziaływań państwa na prawa i obowiązki podmiotów umów bankowych ulega istotnemu zmniejszeniu na rzecz elementów cywilnoprawnych i taka jest powszechna praktyka w Polsce po 1990 r. /por. np. E. Kostro: Prawo bankowe, Warszawa 1992, str. 5 i n. czy M. Kalinowski /w:/ Prawo finansowe, praca zbiorowa pod redakcją W. Wójtowicz, Warszawa 1996, str. 286 i n./.
- Wątpliwości związane z pytaniem prawnym tkwią niewątpliwie w niejasnym charakterze czynności "dopisywania" premii do wkładu oszczędnościowego przez bank, który prowadzi rachunek oszczędnościowy. Choć refundacja bankom wypłat premii jest dokonywana z budżetu Państwa /element publicznoprawny/, to jednak dopisanie premii jest pochodną samej umowy rachunku bankowego /element cywilnoprawny/. Na tle umowy cywilnoprawnej bank decyduje, czy w konkretnej sytuacji konkretny posiadacz książeczki mieszkaniowej ma prawo do otrzymania premii gwarancyjnej. Skład siedmiu sędziów NSA zatem pragnie podkreślić, że na ocenę charakteru stosunku prawnego łączącego bank i posiadacza książeczki powinna mieć również wpływ okoliczność, iż wydanie dyspozycji przez właściciela książeczki w związku z uzyskaniem przydziału spółdzielczego prawa do lokalu powoduje, że bank likwiduje wkłady oszczędnościowe i wraz z premią przekazuje je do spółdzielni mieszkaniowej. Umowa rachunku bankowego zostaje rozwiązana. Skutki rozwiązania umowy rachunku bankowego podlegają ocenie sądu powszechnego.
- Jeżeli stosunek prawny ma charakter złożony i występują w nim zarówno elementy prywatnoprawne, jak i publicznoprawne /z przewagą tych pierwszych/, to do rozstrzygnięcia sporu nie zawsze wydaje się wystarczająca dyrektywa art. 20 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozgraniczająca właściwość sądu administracyjnego i sądów powszechnych. Wydaje się jednak, iż w takich przypadkach można poprzez postanowienia art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przejść na odpowiednio stosowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Artykuł 2 Kpc zaś ustanawia tzw. nadrzędność sądowego wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych przed sądami powszechnymi. Przepis ten uzasadnia przyjęcie domniemania drogi sądowej w sprawach cywilnych, w tym i w sprawach roszczeń z tytułu premii gwarancyjnych wynikających z zawartych umów rachunków oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych, które to premie są bankowi państwowemu refundowane z budżetu państwa.
Mając na uwadze wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 i nr 104 poz. 515/, podjął uchwałę jak w sentencji.