Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 29 września 1998 r. /I SA/Łd 351/98/ wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujących istotnych wątpliwości prawnych:
- czy Izba Skarbowa, na której decyzję odwoławczą wniesiona została skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawniona jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu podatkowego pierwszej instancji na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./,
- czy termin z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o NSA interpretować należy jako wyznaczony do wydania decyzji, czy też do wydania i doręczenia stronie skarżącej decyzji uwzględniającej w całości skargę.
Powyższe wątpliwości prawne powstały na tle następującego stanu faktycznego:
Izba Skarbowa w Ł. decyzją z dnia 19 marca 1996 r. utrzymała w mocy decyzję Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł. z dnia 19 października 1995 r., wymierzającą Zygmuntowi C. podatek od towarów i usług za październik 1994 r.
Na decyzję tę podatnik wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze domagał się stwierdzenia nieważności decyzji zapadłych w obu instancjach. Powyższy wniosek uzasadniał tym, że kwestionowane decyzje dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Skarga ta wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w dniu 18 kwietnia 1996 r.
Izba Skarbowa w Ł. decyzją dnia 13 listopada 1996 r., wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, stwierdziła nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł. z dnia 19 października 1995 roku. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą uwzględnienia skargi w całości było to, iż kwestionowane nią decyzje dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją Pierwszego Urzędu Skarbowego Ł. z dnia 22 grudnia 1994 r. (...). W związku z treścią decyzji z dnia 13 listopada 1996 r. Izba Skarbowa w odpowiedzi na skargę Zygmunta C. wniosła o umorzenie w sprawie postępowania sądowego.
Wobec tego, że skarżący nie cofnął skargi sprawa została skierowana do rozpatrzenia na rozprawie. W dniu 28 sierpnia 1997 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe, w którym podtrzymał skargę i dodatkowo podniósł zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji właściwości miejscowej. Powołując się na art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa wniósł w związku z tym o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Skarbowego i Izby Skarbowej.
W toku rozprawy pełnomocnik skarżącego oświadczył, że decyzja Izby Skarbowej z dnia 13 listopada 1996 r., wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, nie została skarżącemu doręczona. Sąd odroczył więc rozprawę i zobowiązał stronę przeciwną do wyjaśnienia kwestii doręczenia wspomnianej decyzji.
W dniu 10 lutego 1998 r. do Sądu wpłynęło pismo, w którym Izba Skarbowa wyjaśniła, że decyzja z dnia 13 listopada 1996 r. została doręczona stronie skarżącej w dniu 3 lutego 1998 r. i w związku z tym Izba podtrzymała wniosek o umorzenie postępowania przed NSA.
Na decyzję z dnia 13 listopada 1996 r. Zygmunt C. złożył kolejną skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji, twierdząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Podniósł, że kwestionowana decyzja ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Natomiast całkowicie pomija pozostałe zarzuty i argumenty skargi i z tego powodu, zdaniem skarżącego, nie można jej uznać za uwzględniającą skargę w całości.
W odpowiedzi na skargę Izba Skarbowa wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Izby, stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych obu instancji stanowiło uwzględnienie skargi w całości, gdyż strona skarżąca domagała się w niej takiego rozstrzygnięcia. Powyższy wniosek był najdalej idącym żądaniem skargi, w związku z czym jego uwzględnienie spowodowało, że inne wnioski i twierdzenia skarżącego straciły istotniejsze znaczenie.
Skład orzekający NSA, rozpoznając na rozprawie skargę na decyzję z dnia 13 listopada 1996 r. powziął istotne wątpliwości prawne ujęte w przytoczonym na wstępie postanowieniu. W uzasadnieniu tego postanowienia skład orzekający przedstawił podstawowe wątpliwości interpretacyjne związane z tymi zagadnieniami, wskazując dylematy interpretacyjne łączące się z wykładnią art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Skład orzekający jednak nie opowiedział się za konkretnym kierunkiem wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Problem uprawnień autokontrolnych organu, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi wątpliwości w doktrynie i prowadzi do rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Dotyczą one w swej istocie zakresu kompetencji organu dokonującego autokontroli swego działania lub bezczynności /w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej/. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia podstawowe znaczenie ma interpretacja art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowi, że "organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy". Nie ulega wątpliwości, że unormowanie to ma umożliwiać organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie takie nie może budzić wątpliwości, wszak prowadzi do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego /pośrednie zrealizowanie jednej z zasad ogólnych Kpa - zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego - art. 12 par. 1 Kpa/, nie angażuje też w rozstrzygnięcie sprawy sądu administracyjnego. Stąd przy ustalaniu w drodze wykładni treści tego przepisu należy dążyć do nadania mu takiego znaczenia, które wspomniane cele tego unormowania realizowałaby najpełniej. Sam przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA daje też podstawy do jego szerokiej interpretacji bowiem nie ogranicza form rozstrzygnięć organu dokonującego autokontroli. Wymaga tylko uwzględnienia skargi w całości i określa termin, w jakim powinno to nastąpić. Dodatkowo wskazać należy, iż uprawnienia organu do autokontroli nie powinny naruszać praw skarżącej strony. W konkretnych sprawach sposób działania organu administracji publicznej będzie oczywiście zróżnicowany bowiem będzie zależny od przedmiotu skargi kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego /inne będą rozstrzygnięcia w przypadku skargi na decyzje i postanowienia, inne w przypadku skargi na bezczynność itd./.
Już na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w odniesieniu do art. 200 par. 2 Kpa Sąd Najwyższy stwierdził, że autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ, który ją wydał, stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem decyzji do sądu administracyjnego /uchwała pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 - OSNCP 1985 nr 10 poz. 143/. Zdaniem Sądu wyjaśniającego przedstawioną wątpliwość prawną, pogląd ten jest nadal aktualny. Z powyższego wynika w szczególności, że uprawnienia organu dokonującego autokontroli określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak i samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Za takim rozumieniem wskazanego przepisu dodatkowo przemawia porównanie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA z regulującym uprzednio tę problematykę art. 200 par. 2 Kpa. Otóż art. 38 ust. 2 odmiennie niż to czynił uprzednio art. 200 par. 2 Kpa nie określa, jakie uprawnienia do orzekania posiada organ administracji publicznej w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji. Stanowi on jedynie, że organ może uwzględnić skargę w całości. Unormowanie to jednak nie stwarza dowolności dla organu, którego decyzja została zaskarżona, w zakresie wyboru form rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać bowiem należy, że uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli powstaje w związku ze skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uprawnienia organu dokonującego autokontroli będą zatem mogły obejmować uprawnienia sądu administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej, określone w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA.
Wracając do sprawy, w której skład orzekający wystąpił z wątpliwościami prawnymi, wskazać należy, że możliwe jest na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego oraz poprzedzającej ją decyzji administracyjnej, jeśli rozstrzygnięcie to uwzględnia skargę w całości.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi zasadniczo instrument nadzoru i jest nadzwyczajnym trybem postępowania unormowanym w niezbędnym zakresie w Kpa /w sprawie rozważany jest stan prawny dla spraw podatkowych sprzed wejścia w życie ustawy - Ordynacja podatkowa/. Z uwag poczynionych wyżej wynika jednak, że w wyjaśnianej sprawie nie chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a o szczególne uprawnienie organu administracji publicznej w ramach autokontroli własnej decyzji administracyjnej.
Skarga sądowoadministracyjna, jeżeli nawet skarżący domaga się stwierdzenia nieważności, nie jest żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego /w nadzwyczajnym trybie/ i nie jest skierowana do organów administracji publicznej. Nie wszczyna więc odrębnego postępowania w rozumieniu Kpa /art. 61 par. 1 in initio Kpa, art. 157 par. 2 in initio Kpa/, nie prowadzi w ogóle do wszczęcia postępowania administracyjnego. Może prowadzić jednak do weryfikacji zaskarżonej decyzji w ramach autokontroli przez organ, którego decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego.
Decyzja o stwierdzeniu nieważności podjęta w wyniku autokontroli jest decyzją nową "zastępującą" decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego, wydaną w tej samej sprawie i w tym samym postępowaniu administracyjnym. Organ dokonujący autokontroli zaskarżonej decyzji nie wszczyna postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności /nie znajdują tu zastosowania przepisy Kpa regulujące te kwestie/. Organ ten uznając skargę w całości za słuszną i stwierdzając wystąpienie w decyzji wad, o których stanowi art. 156 par. 1 Kpa stwierdza jej nieważność.
"Uwzględnienie w całości" skargi sądowej przez organ administracji państwowej, w szczególności, gdy skarga skierowana do sądu administracyjnego zawiera żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, nie stanowi załatwienia nowej sprawy; żadna bowiem nowa sprawa nie została wszczęta i się nie toczy. Dochodzi jedynie w tej wyjątkowej sytuacji do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, która została poddana kontroli sądowoadministracyjnej.
Podobny kierunek interpretacji analizowanego przepisu pojawia się też już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1997 r. /I SA/Po 177/97, nie publ./ wynika, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA wprowadzający szczególne pozainstancyjne możliwości rozstrzygania o bycie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, nie przesądza o tym, w jakim trybie ma nastąpić uwzględnienie skargi. W związku z tym, Sąd uznaje, że możliwe jest uwzględnienie skargi np. poprzez stwierdzenia nieważności decyzji.
W sprawie, w której wystąpiły wyjaśniane wątpliwości prawne, Izba Skarbowa, wydając decyzję w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, ustaliła wystąpienie przesłanki przewidzianej w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa i w związku z tym stwierdziła nieważność decyzji. Ewentualne uchylenie tej decyzji przez Sąd prowadziłoby także, w dalszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, do stwierdzenia nieważność decyzji wymiarowych na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o NSA. Skutki decyzji Izby Skarbowej wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i wyroku NSA wydanego na podstawie art. 22 ust. 3 tej ustawy byłyby więc dla strony takie same; stanowi to kolejny argument na rzecz przyjętej wykładni art. 38 ust. 2.
Wskazane w przedstawionej wątpliwości prawnej dodatkowe kwestie prawne związane w szczególności z zagadnieniami zwrotu kosztów zastępstwa procesowego nie mogą wpływać na przyjętą wykładnię art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Problem ewentualnych szkód powstałych w wyniku działania organów administracji publicznej w konkretnej sprawie może być podejmowany w innych postępowaniach.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma też znaczenia odpowiedź na drugie z postawionych w postanowieniu składu orzekającego pytań. Zagadnienie bowiem dopuszczalności skargi do NSA w niniejszej sprawie nie stanowiło istotnych wątpliwości prawnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.