Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 czerwca 1996 r. SA/Rz 74/96 wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych dotyczących stosowania art. 55 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Wątpliwości prawne, o których wyjaśnienie zwrócił się skład orzekający, powstały na tle następującego stanu faktycznego:
(...) Schroniska i Hotele (...) spółka z o.o. w S. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Izby Skarbowej w (...) z dnia 12 grudnia 1995 r. nr PP-82/1/257/95, domagając się jej uchylenia w części dotyczącej ustalenia zobowiązania w podatku od towarów i usług za miesiące: styczeń, luty, maj, czerwiec, sierpień, wrzesień i listopad 1994 r. z zastosowaniem sankcji wynikającej z art. 27 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym /Dz.U. nr 11 poz. 50 ze zm./.
W uzasadnieniu postanowienia Sądu podano, że pełnomocnik skarżącej spółki złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Izby Skarbowej w (...) z dnia 12 grudnia 1995 r., której odpis Sąd przekazał Izbie w trybie art. 38 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skargę tę Izba Skarbowa decyzją z dnia 27 kwietnia 1996 r. uwzględniła w całości na podstawie art. 38 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i pismem z tego samego dnia powiadomiła Sąd o uwzględnieniu skargi. Na rozprawie pełnomocnicy skarżącej spółki i Izby Skarbowej złożyli wnioski o umorzenie postępowania w sprawie, a ponadto pełnomocnik spółki złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm taryfowych.
W tym stanie rzeczy skład orzekający powziął istotne wątpliwości prawne przedstawione na wstępie uchwały. Wątpliwości te powstały w związku z brzmieniem art. 22 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który w pkt 1, 2 i 3, wymieniając skutki uwzględnienia skargi, nie przewiduje umorzenia postępowania, oraz w związku z brzmieniem art. 55 ust. 1 tej ustawy, który w zdaniu pierwszym nakłada na Sąd obowiązek rozstrzygnięcia w sprawie kosztów postępowania, w zdaniu drugim zaś nakazuje Sądowi w orzeczeniu uwzględniającym skargę orzec o zwrocie kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności.
Skład orzekający wyraził pogląd, że umorzenie postępowania przez Sąd jest skutkiem uwzględnienia skargi przez organ na mocy szczególnego uprawnienia danego mu w art. 38 ust. 2 cytowanej ustawy /niejako w zastępstwie Sądu/, a także że podstawowym celem regulacji prawnej zawartej w art. 55 ust. 1 tej ustawy było zapewnienie zwrotu kosztów postępowania skarżącemu od organu, który wydał decyzję niezgodną z prawem, w każdym wypadku uwzględnienia skargi. Fakt uwzględnienia skargi przez organ stanowi tylko procesową przesłankę umorzenia postępowania sądowego. Rozważając unormowanie zawarte w zdaniu pierwszym art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skład orzekający dochodzi do wniosku, że przepis ten zobowiązuje Sąd "do zawarcia w orzeczeniu rozstrzygnięcia w sprawie kosztów postępowania, jeżeli są do tego podstawy /inne niż wynikające ze zdania drugiego art. 55 ust. 1/ przewidziane w odrębnych regulacjach ustawowych. Taką podstawę mógłby stanowić przykładowo art. 103 par. 1 Kpc w związku z art. 59 ustawy o NSA w sytuacji umorzenia postępowania sądowego na skutek skorzystania przez organ z uprawnienia przewidzianego w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA".
Wyjaśniając przedstawione przez skład orzekający wątpliwości prawne, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do postępowania przed Sądem mogą być stosowane odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego jedynie w sprawach nie unormowanych w tej ustawie. Unormowanie to stanowi realizację założenia, że rozpoznawanie spraw w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się według odrębnej procedury, uwzględniającej charakter rozpoznawanych spraw. Tak więc w takim zakresie, w jakim orzekanie o kosztach postępowania zostało unormowane w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wyłączone jest stosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego.
Ustawa wyżej wymieniona wprowadza w art. 55 kilka zasad w sprawach orzekania o kosztach postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, które są inne niż zasady obowiązujące w procesie cywilnym. Z art. 55 ust. 1, który stanowi, że w orzeczeniu uwzględniającym skargę Sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, przede wszystkim wynika, iż ustawodawca w sprawach orzekania o kosztach (...) wyłączył stosowanie obowiązującej w postępowaniu cywilnym reguły wyrażonej w art. 98 par. 1 Kpc, według której strona przegrywająca jest zobowiązana zwrócić koszty przeciwnikowi. Zamiast reguły odpowiedzialności za wynik procesu została przyjęta odmienna regulacja, której istota polega na tym, że Sąd może orzec o zwrocie kosztów postępowania tylko na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi; tym samym nie jest dopuszczalne zasądzenie kosztów na rzecz organu od skarżącego w razie oddalenia skargi. (...) Takie szczególne unormowanie jest następstwem założenia, iż skarżący nie może ponosić ryzyka zwracania kosztów postępowania sądowego poniesionych przez organ, ponieważ sądowa kontrola aktów i czynności organów administracji publicznej ma na celu nie tylko ochronę jednostkowych praw i interesów skarżącego, ale służy również zapewnieniu praworządnego działania administracji publicznej.
Z drugiej jednak strony prawo skarżącego do zwrotu kosztów od organu zostało wyraźnie powiązane z orzeczeniem Sądu uwzględniającym skargę, a więc tym samym prawo to zostało ograniczone jedynie do tych sytuacji, gdy skargę uwzględnia Sąd. Wynika to jednoznacznie z użytego w art. 55 ust. 1 zdanie drugie sformułowania, że Sąd orzeknie zwrot kosztów "w orzeczeniu uwzględniającym skargę". Takie ograniczenie prawa skarżącego nie może być uznane za naruszenie istoty prawa skarżącego do domagania się zwrotu kosztów postępowania sądowego, skoro ograniczenie to jest związane z wyłączeniem obowiązku zwrotu przez skarżącego kosztów poniesionych przez organ w razie oddalenia skargi.
To szczególne unormowanie ma uzasadnienie w charakterze spraw objętych właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego, który sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Przedmiotem postępowania sądowego na skutek wniesienia skargi jest nadal sprawa z zakresu administracji publicznej, co powoduje, że między postępowaniem sądowym a poprzedzającym je działaniem lub bezczynnością organu administracji publicznej zachodzi ścisły związek. Organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, staje się w postępowaniu sądowym stroną przeciwną w stosunku do skarżącego, ale nadal między organem a skarżącym zachodzi relacja w sprawie z zakresu administracji publicznej, która została poddana kontroli Sądu. Te względy legły u podstaw unormowania zasad orzekania o kosztach w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w taki sposób, że z jednej strony wyłączona została podstawa do obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów na rzecz organu w razie oddalenia skargi, z drugiej jednak strony organ może być obciążony zwrotem kosztów postępowania na rzecz skarżącego tylko w razie uwzględnienia skargi przez Sąd. Tym samym została wyłączona podstawa do nałożenia na organ obowiązku zwrotu kosztów na rzecz skarżącego w razie zakończenia postępowania w inny sposób, także w razie umorzenia postępowania sądowego na skutek uwzględnienia skargi w całości przez organ na podstawie art. 38 ust. 2 omawianej ustawy. Nie ulega bowiem kwestii, że w takim wypadku Sąd nie uwzględnia skargi i nie wydaje orzeczenia uwzględniającego skargę, ponieważ skarga została już uwzględniona przez organ. W tym wypadku przepis art. 55 ust. 1 zdanie drugie cytowanej ustawy nie może stanowić podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów od organu na rzecz skarżącego.
Także unormowanie zawarte w zdaniu pierwszym art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie może stanowić takiej podstawy. Przepis ten bowiem nie określa reguł orzekania o zwrocie kosztów postępowania. To, że orzeczenie powinno zawierać rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania, ma tylko takie znaczenie, iż Sąd jest zobowiązany zamieścić w orzeczeniu rozstrzygnięcie o kosztach, jeżeli ma do tego podstawy wynikające z innych przepisów, które określają reguły orzekania o zwrocie kosztów. Również unormowania zawarte w art. 55 ust. 2 i 3 omawianej ustawy regulują kwestie, które nie mają istotnego znaczenia dla wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego: art. 55 ust. 2 normuje jedynie podstawy do miarkowania wysokości kosztów w razie uwzględnienia przez Sąd skargi w części, natomiast art. 55 ust. 3 nie rozstrzyga w ogóle kwestii, komu i od kogo należy się zwrot kosztów postępowania w sprawie, lecz przewiduje wyłącznie możliwość określenia przez Sąd wysokości kosztów zastępstwa w zależności od charakteru sprawy i wkładu pełnomocnika /adwokata lub radcy prawnego/ w przyczynieniu się do wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia w razie uwzględnienia skargi przez Sąd.
Artykuł 55 ust. 1 zdanie drugie omawianej ustawy reguluje kwestię zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego w razie uwzględnienia skargi przez Sąd. Regulacja ta jest wyczerpująca zarówno w tym zakresie, w jakim dopuszcza możliwość orzekania o zwrocie kosztów postępowania wyłącznie od organu na rzecz skarżącego, jak i w zakresie ustawowego określenia form uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie /art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy/.
Ustawodawca przewiduje umorzenie postępowania sądowego, jeżeli skarżący cofnął skargę, jeżeli postępowanie stało się bezprzedmiotowe lub wydanie orzeczenia z innych przyczyn stało się zbędne /art. 46 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Jednakże umorzenia postępowania nie traktuje się jako uwzględnienia skargi przez Sąd /art. 22 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy/ w rozumieniu jej art. 55 ust. 1 zdanie drugie. Skoro w art. 55 ust. 1 ustawy zasady orzekania o zwrocie kosztów postępowania zostały unormowane w sposób szczególny i tym samym zostało wyłączone stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania /art. 98 par. 1 Kpc/, to nie jest dopuszczalne stosowanie tych przepisów w razie uwzględnienia skargi przez organ i umorzenia postępowania przez Sąd.
Dodatkowo należy podkreślić, że jakkolwiek uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie art. 38 ust. 2 omawianej ustawy następuje już po wszczęciu postępowania sądowego, nie zmienia to jednak okoliczności o zasadniczym znaczeniu, iż następuje to w ramach kompetencji organu do załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę w tym trybie, organ działa nie jako strona postępowania sądowego /strona przeciwna w stosunku do skarżącego/, ale jako organ administracji publicznej podejmujący stosowny akt lub czynność w zakresie swojej właściwości. Uwzględnienie skargi przez organ oznacza załatwienie sprawy co do jej istoty. W tym należy również upatrywać przyczyny unormowania zawartego w art. 55 ust. 1 omawianej ustawy, które nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi przez organ w trybie art. 38 ust. 2 tej ustawy. Trzeba przy tym uwzględniać, że w toku załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej przez organ stronie nie przysługuje roszczenie przeciwko organowi właściwemu do załatwienia sprawy o zwrot poniesionych przez nią kosztów. W szczególności to, że strona ustanowiła adwokata pełnomocnikiem w toku postępowania administracyjnego i poniosła w związku z tym wydatki, nie może być przedmiotem żądania strony zwrotu tych kosztów od organu.
To, że przepis art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy nie daje podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego w razie uwzględnienia skargi przez organ w trybie art. 38 ust. 2 tej ustawy, nie oznacza, iż skarżący nie może otrzymać zwrotu części kosztów, obejmującej uiszczony wpis sądowy od skargi. Jeżeli bowiem na skutek uwzględnienia skargi przez organ skarżący cofnie skargę, to na podstawie art. 46 ust. 2 omawianej ustawy zwraca się skarżącemu cały wpis w razie cofnięcia skargi przed rozprawą albo połowę wpisu w razie cofnięcia skargi na rozprawie. Obowiązek zwrotu wpisu jednak obciąża w takiej sytuacji Sąd, a nie organ. Również z tego unormowania należy wyprowadzić wniosek, że skoro w razie umorzenia postępowania sądowego na skutek cofnięcia skargi z powodu uwzględnienia skargi przez organ obowiązek zwrotu wpisu obciąża Sąd, a nie organ, to nie ma uzasadnienia obciążanie organu zwrotem kosztów w takiej sytuacji tylko dlatego, że skarżący nie cofnął skargi. O tym, że skarżący może otrzymać zwrot wpisu, jeżeli cofnie skargę, powinien być pouczony przez Sąd stosownie do art. 7 i 9 Kpa, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Sądem na podstawie art. 59 omawianej ustawy.
Należy także podkreślić, że omawiane unormowania art. 55 ust. 1 są analogiczne do rozwiązań przyjętych w poprzednio obowiązującym art. 208 Kpa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmowano w zasadzie jednolicie, że art. 208 Kpa regulował sprawę zwrotu kosztów postępowania wyczerpująco w tym znaczeniu, iż nie było podstaw do stosowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przepisu art. 98 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa, a tym samym było wyłączone stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik procesu /wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1982 r. SA/Po 665/81, ONSA 1982 Nr 1 poz. 35; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 1984 r. SA/Ka 414/83, OSPiKA 1984, nr 9 poz. 181; wyrok NSA z dnia 2 listopada 1985 r. I SA 793/85, ONSA 1985 Nr 1 poz. 30, a także W. Siedlecki: Stosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PiP 1981, nr 2, str. 56; A. Zieliński /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 1989, str. 348; odmienny pogląd wyraził J. Dyduch: glosa do postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 1984 r., OSPiKA 1984, nr 9 poz. 181/. W związku z tym przyjmowano jednolicie - po pierwsze - że art. 208 Kpa dopuszczał możliwość orzekania o zwrocie kosztów postępowania jedynie na rzecz skarżącego od organu, wykluczał zaś orzekanie o zwrocie kosztów od skarżącego na rzecz organu i innych osób, które brały udział w postępowaniu sądowym na prawach strony, po drugie zaś - że orzekanie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego było dopuszczalne tylko w razie uwzględnienia skargi przez Sąd. Nie ulegało żadnej wątpliwości, że orzekanie przez Sąd o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego na podstawie obowiązującego poprzednio art. 208 Kpa nie mogło odnosić się do sytuacji, gdy organ uwzględnił skargę na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 200 par. 2 Kpa. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym było to oczywiste tym bardziej, że skarga była wnoszona za pośrednictwem organu i organ mógł uwzględnić skargę przed jej przekazaniem do Sądu.
Mając na względzie przytoczone przesłanki, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę wyrażoną w sentencji.