Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 9 grudnia 1998 r. V SA 570/98, wystąpił - na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - do Prezesa Sądu o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów następującej wątpliwości prawnej: czy na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ jest wolny od cła przywóz towaru celnego, który przed podjęciem do obrotu na polskim obszarze celnym został skradziony?
Przedstawiona wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Dyrektor Urzędu Celnego we W. przekazał postanowieniem z dnia 20 listopada 1995 r., (...), towar w postaci etui do płyt kompaktowych, sprowadzony przez Katarzynę Cz. - prowadzącą firmę "K.", celem rozpatrzenia sprawy przez Dyrektora Urzędu Celnego w W., wyznaczając jednocześnie termin dostarczenia towaru do urzędu celnego odbiorczego.
Towar ten został skradziony podczas transportu na terenie W. przed upływem wyznaczonego terminu do jego dostarczenia do Urzędu Celnego w W..
Decyzją z dnia 7 sierpnia 1997 r. (...), Dyrektor Urzędu Celnego w W. dokonał wymiaru należności celnych od Katarzyny Cz..
Decyzje tę utrzymał w mocy Prezes Głównego Urzędu Ceł z argumentacją, iż przepisy ustawy Prawo celne dotyczące sytuacji, w których towary są wolne od cła, zwłaszcza zaś przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy nie przewiduje zwolnienia od cła towaru, który został skradziony przed dokonaniem odprawy celnej i dopuszczeniem do obrotu na polskim obszarze celnym. Ponadto prezes GUC wskazał, że w sprawie nie zaistniał fakt zniszczenia towaru, ani jego przepadek na rzecz Skarbu Państwa, zatem strona nie może skutecznie wnioskować o zwolnienie od cła na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy Prawo celne.
Uzasadniając swe wątpliwości prawne skład orzekający podniósł, że sformułowany w sentencji postanowienia problem prawny budzi zasadnicze rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie NSA.
Rozbieżność ta dotyczy interpretacji pojęć "zniszczenie towaru celnego przed podjęciem do obrotu na polskim obszarze celnym", a "utrata towaru na skutek kradzieży dokonanej przed podjęciem go do obrotu" - w szczególności, czy zakres znaczeniowy tych pojęć jest taki sam.
Skład orzekający wskazał, że w wyroku z dnia 5 grudnia 1991 r. III SA 924/91, /ONSA 1991 Nr 1 poz. 12/ NSA wyraził pogląd, iż skoro przepis art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne przewiduje, iż wolny od cła jest towar, który uległ zniszczeniu przed podjęciem do obrotu na polskim obszarze celnym, to również wolny od cła jest towar utracony na skutek kradzieży dokonanej przed podjęciem do obrotu na polskim obszarze celnym, bowiem brak jest przepisu nakładającego na stronę obowiązek zabezpieczenia towaru przed kradzieżą. Stanowisko to podzieliła większość składów orzekających NSA w latach 1993-1998. Natomiast odmienne stanowisko zajęły składy orzekające w Ośrodkach Zamiejscowych w Szczecinie, Lublinie i Poznaniu w latach 1997-1998, które argumentowały, że skoro przepis art. 14 ustawy Prawo celne z 1989 r. określa wyjątki od zasady powszechności cła, to niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.
Skład orzekający, przedstawiający wątpliwość prawną nie opowiedział się za żadnym z rozwiązań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Pogląd wyrażony w wyroku z dnia 5 grudnia 1991 r., III SA 924/91, podzieliło szereg składów orzekających NSA, np.
- w Warszawie: z dnia 7 maja 1997 r., V SA 1295/95 /nie publ./; z dnia 26 sierpnia 1997 r., V SA 2111/95 /nie publ./; z dnia 23 września 1997 r., V SA 44/96 /nie publ./; z dnia 2 grudnia 1997 r., V SA 2850/96 /Fiskus 1998 nr 15, str. 31/; z dnia 11 lutego 1998 r., V SA 939/97 /nie publ./; z dnia 22 stycznia 1998 r., V SA 488/97 /nie publ./; z dnia 13 lutego 1998 r., V SA 1255/97 /nie publ./; z dnia 20 lutego 1998 r., V SA 830/97 /nie publ./; z dnia 11 lutego 1998 r., V SA 806/97 /nie publ./; z dnia 3 września 1998 r., V SA 300/97 /nie publ./; z dnia 15 kwietnia 1998 r., V SA 1460/97 /nie publ./; z dnia 30 czerwca 1998 r., V SA 1736/97 /nie publ./; z dnia 5 lutego 1998 r., V SA 832/97 /nie publ./;
- w Gdańsku: z dnia 8 października 1993 r., SA/Gd 2372/92 /nie publ./,
- w Rzeszowie: z dnia 24 lutego 1998 r., SA/Rz 1651/96 /nie publ./; z dnia 11 czerwca 1996 r.; SA/Rz 1679/95 /nie publ./,
- w Białymstoku: z dnia 9 września 1997 r., SA/Bk 1517-1518/96 /nie publ./; z dnia 21 marca 1996r., SA/Bk 394/95 /nie publ./; z dnia 21 stycznia 1998 r., SA/Bk 288/97 /nie publ./; z dnia 27 marca 1996 r., SA/Bk 1321/96 /nie publ./,
- w Katowicach: z dnia 26 lipca 1995 r., SA/Ka 1369/94 /nie publ./,
- we Wrocławiu: z dnia 22 czerwca 1993 r., SA/Wr 81/93 /Prawo celne w orzecznictwie sądowym pod redakcją J.Chromickiego, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1997, nr 69, str. 257/; z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Wr 1181/95 /nie publ./; z dnia 6 marca 1998 r., I SA/Wr 959/96 /nie publ./; z dnia 28 lipca 1998 r., I SA/Wr 1943/96 /nie publ./,
- W Łodzi: z dnia 9 września 1995 r., SA/Łd 664/95 /nie publ./,
Składy orzekające w tych sprawach podzielały interpretację przedstawioną w powołanym wyroku III SA 924/91, uzasadniając, iż nielogiczne byłoby pozbawienie strony uprawnienia z art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy Prawo celne w sytuacji, gdy szkoda spowodowana kradzieżą jest co najmniej tożsama ze zniszczeniem - obejmuje bowiem całkowitą utratę samochodu /argumentum a minori ad maius/. Również wykładnia celowościowa prowadzi do ustalenia takiego samego sensu przepisu. Celem instytucji w nim zamieszczonej jest bowiem nieobciążanie obowiązkiem uiszczenia cła osób, które zostały na trwałe pozbawione możliwości korzystania ze sprowadzonego towaru przed dopuszczeniem go do obrotu na polskim obszarze celnym.
Podnoszono też inne okoliczności. Powoływano się w szczególności na art. 2 pkt 12 ustawy Prawo celne stwierdzający, że odprawa celna oznacza decyzję organu celnego, zawierającą rozstrzygnięcie o dopuszczeniu towaru do obrotu na polskim obszarze celnym i o wymiarze należności celnych. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że na tę decyzję składają się dwa elementy łącznie i takie rozumienie powtarzane jest w dalszych przepisach ustawy Prawo celne np. w art. 67 ust. 1, czy w art. 77 ust. 1.
W omawianych sprawach sprowadzony towar nie został dopuszczony do obrotu na polskim obszarze celnym, natomiast organ dokonał wymiaru należności celnych, nie wskazując podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia /np. wyrok z dnia 13 lutego 1998 r., V SA 1255/97, wyrok z dnia 6 marca 1998 r., SA/Wr 959/96/. Podnoszono też, że towar może być podjęty do obrotu na polskim obszarze celnym (...) tylko po dokonaniu odprawy celnej /art. 24 ustawy Prawo celne/. Ponieważ przepis art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy Prawo celne odnosi się do utraty towaru przez zniszczenie przed podjęciem towaru do obrotu, to wskazywano, że przepis ten ma zastosowanie również do kradzieży, jako zdarzenia uniemożliwiającego korzystanie z rzeczy /np. wyrok z dnia 15 kwietnia 1998 r., V SA 1460/97/. W innym przypadku wskazywano, że nie chodzi tu o kwestię tożsamości pojęcia "zniszczenie" i "kradzież", ale o kwestię skutków obu tych zdarzeń, które są tożsame, na co wskazuje wykładnia funkcjonalna i logiczna /wyrok z dnia 22 czerwca 1993 r., SA/Wr 81/93, wyrok z dnia 24 lutego 1998 r., SA/Rz 1651/96 - nie publ./.
Rozważając kwestię kradzieży towarów przewożonych pod osłoną karnetu TIR, Sąd uznał, iż art. 41 Konwencji celnej, dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/, stanowi podstawę do zwolnienia od cła, ponieważ kradzież jest postacią zaginięcia towarów /wyrok z dnia 12 stycznia 1998 r. SA/Bk 288/97, wyrok z dnia 30 października 1998 r., V SA 428/98/.
Rozważając kwestię skradzionej /zagubionej/ przesyłki lotniczej, co do którego brak było nawet protokołu przyjęcia do magazynu celnego, a co do której Dyrektor UC Port Lotniczy dokonał wymiaru cła, Sąd powołał się na fakt nie podjęcia przesyłki do obrotu na polskim obszarze celnym, co jest konieczne w świetle art. 67 ust. 1 ustawy Prawo celne i przyjął, że do takiego towaru ma zastosowanie wykładnia przyjęta przez Sąd w wyroku z dnia 5 grudnia 1991 r., III SA 924/91. W przedmiocie stosowania art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy Prawo celne w sprawie samochodu skradzionego z parkingu Urzędu Celnego przed dokonaniem odprawy celnej, co do którego Urząd Celny wymierzył należności celne, Sąd również stanął na stanowisku, że nie można obciążać cłem osoby, która została trwale pozbawiona możliwości korzystania ze sprowadzonego towaru /wyrok z dnia 3 września 1998 r., V SA 300/97/.
Interesujący jest pogląd zawarty w wyroku z dnia 1 kwietnia 1992 r., III SA 1570/91 /nie publ./, który zresztą powołany został w wyroku z dnia 22 czerwca 1993 r. SA/Wr 81/93, a mianowicie, że z chwilą utraty samochodu na skutek kradzieży, postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa.
Odmienne stanowisko zajęły składy orzekające:
- w Szczecinie: z dnia 30 grudnia 1997 r., SA/Sz 1919/96 /nie publ./; z dnia 22 kwietnia 1998 r., I SA/Sz 803/97 /nie publ./,
- w Lublinie: z dnia 5 grudnia 1997 r., I SA/Lu 1265/96 /nie publ./; z dnia 15 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 307/97 /nie publ./,
- w Poznaniu: z dnia 22 maja 1998 r., I SA/Po 1095/97 /nie publ./; z dnia 3 marca 1998 r., I SA/Po 488/97 /Biuletyn Celny 1998 nr 7 str. 69/.
Oddalając skargi, argumentowały, że przepisy ustawy Prawo celne nie przewidują okoliczności "kradzieży towaru celnego" jako zwalniającej od cła. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy Prawo celne, określający przypadki zwolnienia od cła przywożonego towaru, wskazuje wyjątki od zasady powszechności cła wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo celne. Okoliczność ta, zgodnie z uznanym poglądem w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, obliguje do stosowania wykładni gramatycznej tego przepisu i unikanie stosowania zasad wykładni, które określone wyjątki rozszerzają. Utożsamianie kradzieży ze zniszczeniem w rozumieniu przepisu art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy Prawo celne jest nieuzasadnionym rozszerzeniem tego ostatniego terminu. Składy orzekające powoływały się na różne wydawnictwa językowe, np. na Słownik Języka Polskiego - PWN 1996 r. t. III, str. 983, według którego "zniszczyć" - oznacza: unicestwić, zgładzić, zniweczyć coś, usunąć, zużyć, uczynić niezdatnym do użytku, podrzeć, a więc działania które powodują unicestwienie częściowe lub całkowite przedmiotu i mogą być wynikiem działania różnych sił, w tym i drugiej osoby. Natomiast "kradzież" jest rozumiana jako: zabranie potajemnie cudzej rzeczy, jej przywłaszczenie i jest wynikiem działania zawsze osoby trzeciej. Skoro zatem, w przepisie art. 14 ust. 1 pkt 32 i pkt 38 ustawy Prawo celne, ustawodawca używa terminu "zniszczenie wskutek siły wyższej" i "zniszczenie" - to odnosi się to do sytuacji, gdy towar celny podlega unicestwieniu materialnemu, a nie usunięciu spod władztwa przez zamierzone działanie osoby trzeciej.
Powyższe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że w ustawie Prawo celne z 1989 r. obowiązuje zasada, że przywóz towarów z zagranicy podlega cłu, a wyjątki od tej zasady określone są w przepisach prawa /art. 4 ust. 1/. Wyjątki od zasady powszechności cła od przywożonych z zagranicy towarów określa art. 14 ust. 1 pkt 1-40 ustawy Prawo celne.
W sprawie bezspornym jest, że przywóz towaru nastąpił wobec przekazania sprawy z granicznego urzędu celnego do Urzędu Celnego w W. /art. 45 ust. 5 ustawy Prawo celne/. Osoba przewożąca towar celny przekazany jest obowiązana dostarczyć go do wskazanego urzędu celnego /art. 42 ustawy Prawo celne/. Obowiązek ten podlega, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo celne, kontroli celnej i dozorowi celnemu. Nałożenie na importera tego obowiązku oznacza, że nie może się on od niego skutecznie uchylić, poza przypadkami wskazanymi w ustawie /np. art. 14 ust. 1 pkt 32 i 38 ustawy Prawo celne/.
Złożenie wniosku o przekazanie sprawy do innego urzędu celnego jest jednoznaczne ze zgłoszeniem celnym w rozumieniu art. 23 ust. 1 Ustawy Prawo celne /por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1993 r., III SA 67/93 - Monitor Prawniczy 1994 nr 6 str. 183/.
Wynikiem kontroli celnej jest wydanie decyzji o dopuszczeniu do obrotu na polskim obszarze celnym i o wymiarze należności celnych /art. 67 ust. 1 ustawy Prawo celne/.
Organ celny wszczyna postępowanie z urzędu jeżeli podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą nie wykonuje obowiązków określonych w ustawie /art. 47 pkt 2 ustawy Prawo celne/. W razie niedostarczenia towaru celnego do kontroli, cło wymierza się według stawek obowiązujących w dniu, w którym towar należało dostarczyć /art. 23 ust. 2 ustawy Prawo celne/. Wolny od cła jest przywóz towarów z zagranicy, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy Prawo celne. W przesłankach zwolnienia nie wymienia się utraty towarów wskutek kradzieży, a tylko zniszczenie towarów w wyniku działania siły wyższej /art. 14 ust. 1 pkt 32 ustawy Prawo celne/ i towary, które uległy zniszczeniu lub przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa /art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy Prawo celne/. Wszystkie składy orzekające zgodnie prezentowały pogląd, że utrata towaru na skutek kradzieży nie może być utożsamiana ze zniszczeniem towaru celnego na skutek działania siły wyższej, natomiast przy różnej argumentacji część składów opowiadała się za zrównaniem zniszczenia towaru z kradzieżą z uwagi na identyczne skutki /wykładnia celowościowa/.
Również umowy międzynarodowe, którymi związana jest Rzeczpospolita Polska, a na które powołują się niektóre składy orzekające na podstawie art. 3 ustawy Prawo celne, nie dają podstawy do przyjęcia, że kradzież towaru celnego jest równoznaczna z całkowitym zaginięciem towaru, czy też z jego bezpowrotną utratą.
I tak pkt 6 załącznika F-6 do Międzynarodowej Konwencji dotyczącej uproszczenia i harmonizacji postępowania celnego sporządzonej w Kyoto dnia 18 maja 1973 r. /Dz.U. 1998 nr 39 poz. 214/ przewiduje możliwość zwrotu cła przywozowego, gdy towar został m.in. zniszczony lub bezpowrotnie utracony, ale wiąże tę okoliczność z wypadkiem lub działaniem siły wyższej.
Podobne uregulowanie zawiera art. 41 Konwencji celnej TIR sporządzonej w Genewie 14 listopada 1975 r. /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/, stanowiąc, że przysługuje zwolnienie od zapłaty normalnie wymaganych należności i podatków, jeżeli towary zaginęły lub zostały bezpowrotnie zgubione na skutek wypadku lub siły wyższej.
Mając na uwadze wyżej podniesione okoliczności nie można podzielić poglądu, że w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy Prawo celne szkoda spowodowana kradzieżą jest co najmniej tożsama ze zniszczeniem, ponieważ obejmuje całkowitą utratę towaru. Przeciwko takiemu poglądowi przemawiają następujące przesłanki:
- przepis art. 14 ust. 1 ustawy Prawo celne, wskazujący przypadki zwolnienia od cła przywożonego towaru, określa enumeratywnie wyjątki od zasady powszechności cła przyjętej w art. 4 ust. 1 tej ustawy,
- wykładnia rozszerzająca w stosunku do przepisów ustanawiających wyjątki nie jest dopuszczalna /Por. J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, /w:/ System prawa administracyjnego, t. 1, Wrocław 1977, str. 167; argument ten znajduje pośrednie potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego: orzeczenie z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86, OTK 1986, poz. 2; orzeczenie z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1; a także Sadu Najwyższego: wyrok z dnia 22 października 1992 r. III ARN 50/92 - OSNCP 1993 nr 10 poz. 181, wyrok z dnia 7 kwietnia 1998 r. III RN 21/98 - OSNAPU 1999 nr 4 poz. 111/,
- przepis ustanawiający wyjątki od przyjętych reguł podlega wykładni gramatycznej /Por. J. Starościak, Źródła prawa (...), str. 166; J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, str. 48-51 oraz uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 18 września 1995 r., VI SA 5/95 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 151 str. 52/,
- przyjęte uregulowanie nie jest wynikiem błędu, czy luki w prawie, gdyż ustawodawca przewidywał taką sytuację, ale tylko w przywozie czasowym /zwolnienie od cła w razie nie zawinionej utraty towaru, uregulowane w art. 15 ustawy Prawo celne/,
- decyzje sądowe powinny być stosowaniem, a nie tworzeniem prawa /Por. J.Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, PWN, Warszawa 1972, str. 69 i 308-320/.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę, jak w sentencji.